IV SA/Po 381/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi P. S. E. – O. S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz P. S. E. – O. S.A. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska Decyzją Starosty O. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości równej 1693 m² oznaczonej nr ewid. [...]położonej w obrębie J. Gm. K. stanowiącej współwłasność I. M. R., M. B., J. B. przez udzielenie zezwolenia P. S. E.- O. S.A. na przeprowadzenie dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej 400 kV od stacji O. do linii energetycznej 400 kV R.T., zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę do przywrócenia przedmiotowych nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z przeprowadzeniem napowietrznej linii energetycznej. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu 03 kwietnia 2008 r. wpłynął wniosek P. S. E.- O. S.A. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie części nieruchomości w trybie art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w celu przeprowadzenia dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Jak wskazał organ, cel, na jaki ma zostać ograniczone prawo własności wnioskowanych części działek jest zgodny z celem określonym w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 z późn. zm.). tj. budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem w Planie zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Złożony wniosek jest zgodny z art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do wniosku dołączono negatywne wyniki rokowań przeprowadzonych przez inwestora z właścicielem nieruchomości. Starosta wyznaczył stronom dwumiesięczny termin do zawarcia dobrowolnej umowy ograniczenia własności, w którym strony nie zawarły umowy w dniu 8 lipca 2008 r. Starosta O. przeprowadził rozprawę administracyjną w celu wyjaśnienia trybu i zasad postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie części nieruchomości, na którą stawili się współwłaściciele wnioskowanych nieruchomości J. B. i I. R. Pan B. oświadczył, iż nie wyraża zgody na obecny przebieg linii i wnioskował o odszkodowanie w wysokości 40 tys. zł. W toku postępowania strony zostały prawidłowo zawiadomione w trybie art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest inwestycją ujętą w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 pod poz. 92 załącznika do Rozporządzenia (Dz. U. Nr 173, poz. 1219). W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. podniósł, że ustalenia planu miejscowego w zakresie przebiegu inwestycji nie mogą zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, natomiast decyzja Starosty nie wskazuje jednoznacznie przebiegu inwestycji. Decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że art. 124 ust. 3 ww. ustawy mówi, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wnioskodawca, w trybie art. 124 ust. 3, przeprowadził rokowania ze współwłaścicielami ww. działki gruntu, J. B., który jest jednym z trzech domniemanych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nie doprowadziły one do uzyskania zgody w zakresie udostępnienia nieruchomości na cele planowanej inwestycji. J. B. nie wyraził zgody na budowę i przeprowadzenie na powyższej nieruchomości linii elektroenergetycznej, na warunkach zaproponowanych przez inwestora, określonych w zaproponowanej umowie cywilnoprawnej uprawniającej inwestora do realizacji inwestycji na nieruchomości właściciela za stosownym odszkodowaniem. W ocenie Wojewody inwestor nie przeprowadził jednak, wymaganych przepisem ustawy rokowań z pozostałymi współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Stąd przesłanki wszczęcia postępowania nie zostały spełnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosły P. S. E.- O. S.A. zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisu art. 124 ust. 1 i 3 w ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 77 i 105 kpa. Zdaniem strony skarżącej organ II instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, powinien poddać ją głębokiej i wszechstronnej analizie, czego w niniejszym postępowaniu nie uczynił. Podniesiono, iż zgodnie ze stanem faktycznym Inwestor złożył wniosek wraz z protokołami z przebiegu negocjacji o wydanie zezwolenia, w stosunku do jednego współwłaściciela, albowiem z pozostałymi podpisano już umowy cywilno-prawne. Wobec powyższego wbrew temu, co podnosi Organ II instancji wszelkie wymogi ustawowe zostały spełnione, bowiem wniosek dotyczył jednego ze współwłaścicieli, który nie wyraził zgody na przeprowadzenie inwestycji, zaś z pozostałymi właścicielami zostały przeprowadzone negocjacje, które zakończyły się wyrażeniem zgody i zawarciem umów cywilno prawnych. Zdaniem uczestnika postępowania J. B., które zawarł w piśmie z [...].06.2009 r. nie podjęto z Nim żadnych rokowań, ale co najwyżej próby uzyskania Jego zgody na przeprowadzenie linii nad działką. Rokowaniami winny być objęte nie tylko kwestie ewentualnego odszkodowania, ale również istotny element, jakim jest przebieg planowanej linii elektroenergetycznej na jego gruncie. Nadto w decyzji o pozwolenie na budowę mowa była o linii elektroenergetycznej jednotorowej, a w decyzji ograniczającej o linii dwutorowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 t.j., dalej też ugn), który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowania dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zaliczyć trzeba wskazane w art. 124 ust.3 u.g.n. rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. Art. 124 ust. 3 ustawy zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust.1 ustawy. Wobec powyższego, rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...]z dnia [...] grudnia 2007 r. Godzi się podkreślić, że ww. art.124 ugn innych wymogów nie formułuje. Odnośnie pierwszej kwestii należy wskazać, iż występuje spór między uczestnikiem postępowania Panem J. B. a Skarżącym (inwestorem). Sąd podziela pogląd Skarżącego, iż wystąpiła przesłanka wymieniona w art. art. 124 ust. 3 ugn, opierając się na treści normy zawartej w tym przepisie i rozumieniu instytucji "rokowań" w orzecznictwie i doktrynie. Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienia obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (Teza 2 wyroku II SA/Go 579/07). Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. (Wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05). Jak wynika z powyższego, wystarczy, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły one do porozumienia między właścicielem i inwestorem. Przy współwłasności nieruchomości wystarczy, by choć jeden z współwłaścicieli nie wyraził zgody. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 ugn jest zaś okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi (współwłaścicielowi) takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji, rokowania pomiędzy inwestorem i współwłaścicielami prowadzone były zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie, jak i w jego trakcie za pośrednictwem organu I instancji, który w tym celu wyznaczył termin rozprawy administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, rokowania prowadzone były w dniu 08.03.2006 r. oraz 13.09.2007 r. (k. 14,15 akt adm.) oraz na rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 08.08.2008 r. (k. 40 akt adm.). Z akt sprawy wynika także, że przed wszczęciem postępowania wszystkie strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie zgody właściciela na wykonanie prac; zgody na proponowane warunki umowy nie wyraził Pan J. B. Ponowne podjęcie rokowań pomiędzy inwestorem i Panem J. B. w trakcie postępowania administracyjnego, również nie przyniosło rezultatu w postaci zawarcia w tej kwestii porozumienia. Dodać warto, iż w piśmie 05.08.2008 r. inwestor "doprecyzował" wniosek o wydanie zezwolenia, wskazując wyłącznie pana J. B. jako osobę, z którą nie zawarto porozumienia. Brak uzgodnienia wszystkich kwestii będących przedmiotem rokowań, a w szczególności odszkodowania za skutki zrealizowania planowanej inwestycji i objęcie tych rozbieżności protokołem załączonym do wniosku inwestora, prawidłowo uznany został przez organ I instancji orzekający w sprawie za spełnienie przesłanki wydania zezwolenia w trybie art. 124 ust.1 omawianej ustawy. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, iż nawet gdyby Organ I instancji nie wezwał do rokowań po wniesieniu przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia w trybie art.124 ugn, to i tak spełniona została przesłanka, o której mowa w ust. 3. tego artykułu. Dotyczy to także okoliczności, iż po ww. wezwaniu, inwestor nie podjął kolejnych rokowań z Panem J. B. Nie jest zatem trafny zarzut uczestnika – J. B., że decyzja organu I instancji nie została poprzedzona rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Ponieważ, strony nie doszły do porozumienia, a inwestor podtrzymywał wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie linii energetycznej na nieruchomości będącej współwłasnością J. B., Starosta ograniczył sposób korzystania z tej części nieruchomości. Podstawą decyzji był prawidłowo złożony wniosek Inwestora, dołączone do wniosku negatywne wyniki rokowań, oraz – wymagana przez ustawę zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania gminy K. Sąd potwierdza tę zgodność. W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma sądowa ocena postępowania organu II instancji, jako że w wyniku rozpoznania odwołania J. B., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając swoją decyzję podał, iż decyzję Starosty O. można by uznać za prawidłową, jednak Inwestor nie przeprowadził rokowań z pozostałymi współwłaścicielami. W związku z brakiem rokowań, w ocenie Wojewody, należało uznać postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Nie sposób się z taką argumentacją Organu zgodzić, co wynika też z powyższych wywodów, prowadzonych w związku z dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. W świetle przyjętej przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, dalej kpa), w art. 138 § 1 pkt 2 konstrukcji, umarza się postępowanie będące w toku, które staje się bezprzedmiotowe, nie zaś postępowanie, które zostało zakończone wydaniem decyzji. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją, organ odwoławczy obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, 2004, s. 598). W przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka bezprzedmiotowości, bowiem rokowania miały miejsce, zaś z przepisu art. 124 wyraźnie wynika, iż sprawy takie podlegają rozpoznaniu w trybie postępowania administracyjnego (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia następuje w drodze decyzji). Wojewoda, zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć w sprawie. Zgodnie z przepisami prawa procesowego oznacza to, że Organ ten winien prowadzić postępowanie wyjaśniające. Obowiązują w tym zakresie przepisy rozdziału 10 kpa, w tym art. 136, a także zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zawarte w artykułach: 7 kpa (zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), 8 kpa (zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli), 10 kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), 11 kpa (zasada przekonywania), a także reguły wyrażone w art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów), 81 (warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną) i 107 par. 3 kpa. Rację ma strona skarżąca zarzucając Wojewodzie, iż nie poddał sprawy głębokiej i wszechstronnej analizie. Organ II instancji wytknął Inwestorowi brak w aktach aktualnego odpisu z księgi wieczystej, na podstawie, którego można by stwierdzić, czy w istocie współwłaścicieli nieruchomości jest tylko trzech. Sąd pragnie podkreślić, iż Kpa wskazuje wyraźnie na możliwość uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy. W myśl art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie organ II instancji, nie zwrócił uwagi, iż postępowanie ograniczające korzystanie z nieruchomości w istocie dotyczyło tylko jednego z współwłaścicieli, gdyż pozostali zawarli umowy cywilnoprawne. Co więcej, Organ mógł w ramach swoich kompetencji wezwać stronę o aktualny odpis z księgi wieczystej. Odnośnie zarzutu uczestnika J. B. dotyczącego braku w decyzji I instancji określenia sposobu ograniczenia jego nieruchomości, Sąd podnosi, iż prawidłowe wskazanie, na czym polega orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma niebagatelne znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć, takich jak przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania albo wykupienie tej nieruchomości. Jednakże odwołanie się w decyzji Starosty do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 16, poz. 360 z 25.02.2008), który przewidywał przebieg dwutorowej linii elektroenergetycznej na tym odcinku, jest wystarczające przy ograniczaniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nadto, jak wynika z protokołu rozprawy, na nieruchomości J. B. nie ma posadowionych słupów (nie doszło do ingerencji w grunt), a jedynie nad nieruchomością są przewieszone linie prowadzące prąd. Co się natomiast tyczy odszkodowania za ewentualne szkody z tego tytułu, poniesione przez właścicieli nieruchomości, to kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania. Na uwagę zasługuje również fakt, iż planowana inwestycja realizuje cel publiczny oraz stanowi inwestycję ujętą w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, które zostało znowelizowane 08 lipca 2008 r. W aktualnym stanie prawnym Sąd nie widzi powodów, by w sposób ograniczający miał interpretować określenie przedsięwzięcia Euro 2012 pod poz. 92 ww. Rozporządzenia. Z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisu art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt1 lit.a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, orzeczono zgodnie z przepisem art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska