VII SA/Wa 754/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I.L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 140/2023 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r., Nr 140/2023 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. Ł., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2022r., znak: [...], wstrzymujące budowę obiektu budowlanego - stanowisk postojowych (parking) dla autobusów (oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli liniami zielonymi) o nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...] przy ul. [...] oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu zażaleniowym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Organ wyjaśnił, że przywrócenie terminu może nastąpić jedynie z ważnych przyczyn, tj. gdy wystąpi obiektywna uniemożliwiająca dokonanie czynności przeszkoda, niezależna od woli zainteresowanego, której nie mógł usunąć za pomocą sił i środków normalnie dostępnych, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym przeszkoda powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Przeszkoda ta ma być od strony niezależna, trudna do przezwyciężenia. Zatem konieczne jest wykazanie braku winy w uchybieniu powyższego terminu. Przy czym, co istotne, przepis art. 58 k.p.a., nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia, co oznacza, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez winy wnioskodawczyni. W ocenie MWINB pobyt na urlopie poza granicami kraju nie może w żadnym razie stanowić o braku winy wnioskodawczyni w uchybieniu terminu. MWINB podkreślił, że doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 k.p.a., skutkuje tym, że od daty tego doręczenia zastępczego rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia zażalenia/odwołania, gdyż pokwitowanie odbioru postanowienia/decyzji przez osobę w tym trybie, uznaje się jak doręczenie jej adresatowi. Jeżeli osoba, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, nie powiadomiła adresata o przesyłce zawierającej postanowienie/decyzję w terminie do wniesienia zażalenia/odwołania, to zaniechanie tej osoby wywołuje skutki dla adresata danego rozstrzygnięcia i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia/odwołania przez adresata nastąpiło bez jego winy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2023 r. złożyła I. Ł., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., jak również art. 58 k.p.a. w zw. art. 59 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z uwagi na brak uprawdopodobnienia przez skarżącą, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2023r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2022r. wydane na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Dostrzec przy tym trzeba, że postanowienie PINB zostało doręczone skarżącej, w trybie przewidzianym w art. 43 k.p.a. w dniu 24 listopada 2022 r. To zaś oznacza, że termin dla skarżącej do wniesienia zażalenia upływał 1 grudnia 2022 r., a czyniąc to 16 grudnia 2022 r., uchybiła ustawowemu terminowi. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionuje, wskazując , że sama przebywała na urlopie wypoczynkowym w dniach od 29 listopada 2022r. do 6 grudnia 2022r., zaś o przesyłce dowiedziała się od męża w dniu 9 grudnia 2022r. Jednocześnie, z akt sprawy wynika, że skarżąca zachowała termin 7 dni przewidziany na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, albowiem o postanowieniu PINB dowiedziała się 9 grudnia 2022r. i w terminie 7 dni od tej daty wniosła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Sąd podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zapoznanie się z informacją o wydaniu decyzji/postanowienia, od której skarżący nie złożył odwołania/zażalenia jest wystarczające do uznania, że ustała przyczyna uchybienia terminu. Tym samym, jeżeli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania wiadomości o tym (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2321/16). W takich okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wymagał merytorycznego rozpatrzenia, wyrazem czego jest objęte kontrolą Sądu postanowienie MWINB. W postanowieniu tym, z 24 stycznia 2023 r., nr 140/2023, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że wniosek skarżącej o przywrócenie uchybionego terminu nie może być uwzględniony, a ocenę tę Sąd w pełni podziela. I tak, zważyć trzeba, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 art. 58 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jak z powyższego wynika, cytowane przepisy uzależniają przywrócenie terminu od łącznego spełnienia czterech przesłanek, tj.: 1) wniesienia przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, 2) dochowania 7 - dniowego terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 3) uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości kwestia samego złożenia wniosku, zachowania terminu do jego złożenia, a także dopełnienia czynności, dla której termin ten był ustanowiony. Zdaniem organu, nie została natomiast spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu przedmiotowego terminu, a stanowisko to -w ocenie Sądu- jest prawidłowe. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest już pogląd, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przy czym, przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, skarżąca jako okoliczność uniemożliwiającą jej dochowanie 7-dniowego terminu na wniesienie zażalenia, wskazała na fakt, że mąż P. Ł. nie poinformował jej o odebraniu przesyłki w dniu 24 listopada 2022r. , a uczynił to dopiero w dniu 9 grudnia 2022r. oraz, że w okresie od 29 listopada 2022 r. do 6 grudnia 2022 r. przebywała na urlopie poza granicami kraju. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że organ prawidłowo uznał, że postanowienie PINB z [...] listopada 2022 r. nr [...] zostało doręczone skarżącej w dniu 24 listopada 2022 r. na podstawie art. 43 k.p.a. Podkreślić należy, że osobom fizycznym pisma doręcza się zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 k.p.a. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. powinno nastąpić w miejscu aktualnego zamieszkania adresata (por. wyrok WSA w Opolu z 23 października 2014 r., II SA/Op 390/14, opubl. w CBOSA). Tak się też stało w sprawie niniejszej , bowiem jak wskazał organ postanowienie PINB z dnia 22 listopada 2022r. zostało wysłane na prawidłowy adres wskazany w aktach sprawy (oraz którym opatrzono zażalenie) oraz zawierało poprawną informację o trybie i terminie do wniesienia zażalenia. Jak słusznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2022r. w sprawie sygn. akt III FSK 2020/21 "określony w art. 43 k.p.a. sposób zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na dokumencie zwrotnego potwierdzeniu odbioru jako domownik adresata, kwitująca odbiór pisma własnoręcznym podpisem, przyjęła je w celu oddania adresatowi, jak również że pismo to zostało adresatowi doręczone. Skądinąd zasady logiki i doświadczenia życiowego podpowiadają, że skoro osoba trzecia niebędąca adresatem korespondencji, będąca jego dorosłym domownikiem, podejmuje decyzję o odbiorze przesyłki i złożeniu podpisu na druku potwierdzenia odbioru, obejmuje zamiarem przekazanie jej adresatowi, bowiem w przeciwnym razie czynności takiej by nie podejmowała. Rozwiązanie to wynika literalnego brzmienia art. 43 k.p.a., wprowadzającego element warunkowy - pismo doręcza się dorosłemu domownikowi (lub innym osobom wskazanym w przepisie), jeżeli podmiot ten podejmie się jego oddania adresatowi. Należy zatem wyprowadzić następujące wnioskowanie: skoro doręczyciel wydał korespondencję dorosłemu domownikowi, oznacza to, że zobowiązał się on do jej przekazania adresatowi. W tej sytuacji uprawnionym był wniosek organu o skutecznym doręczeniu skarżącej postanowienia PINB Nr [...] w dniu [...] listopada 2022r. zaś fakt nie powiadomienia jej o odebraniu przesyłki przez męża- dorosłego domownika, nie może stanowić przesłanki do przyjęcia tezy o jej braku winy w niedochowaniu terminu. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął także, że wskazana przez skarżącą okoliczność przebywania na zagranicznym urlopie w dniach 29 listopada – 6 grudnia 2022r., nie stanowi o braku jej winy w uchybieniu terminu. Skarżąca wiedziała bowiem o prowadzonym z jej udziałem postępowaniu administracyjnym , mogła spodziewać się więc korespondencji od organu podczas jej nieobecności w miejscu zamieszkania, wywołanej pobytem na urlopie, a wobec tego mogła na czas tego pobytu wskazać organowi inny adres do korespondencji (stosownie do art. 41 § 1 k.p.a.), ewentualnie (z uwagi na krótką nieobecności poza miejscem zamieszkania) wnosić o niedoręczanie jej korespondencji w tym czasie, czy ustanowić pełnomocnika – a to w celu uchronienia się przed ewentualnymi, ujemnymi skutkami doręczenia im przesyłki pod dotychczasowym adresem, podczas ich nieobecności (co umożliwia art. 43 czy art. 44 k.p.a.). Takie czynności, choć mogły, to nie zostały podjęte; ich brak świadczy zaś o tym, że skarżąca nie wykazała się należytą starannością w prowadzeniu swoich spraw; nie poinformowała bowiem organu o planowanym urlopie i nie zapewniła (na ten czas) możliwości skutecznego prowadzenia korespondencji z organem, np. ustanawiając pełnomocnika czy pełnomocnika dla doręczeń. Podsumowując, Sąd w pełni zgadza się z organem, że fakt przebywania na urlopie nie stanowi przeszkody o charakterze nadzwyczajnym, która uniemożliwia podejmowanie czynności postępowania; osoba świadoma tego, że w określonym, dłuższym okresie czasu nie będzie przebywać w swoim miejscu zamieszkania, może i powinna przed przewidywanym wyjazdem odpowiednio zabezpieczyć swoje interesy; może to uczynić w różny sposób: ustanowić pełnomocnika dla doręczeń czy poinformować organ i wskazać adres, pod którym będzie odbierała korespondencję. Tym bardziej wówczas, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wyjazd jest wcześniej planowany/oczekiwany, nie jest więc wyjazdem nagłym i niespodziewanym. Sąd stwierdza zatem, że skarga nie mogła być uwzględniona bowiem MWINB w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przyjął, że pobyt na urlopie oraz niepowiadomienie jej przez dorosłego domownika o odebraniu przesyłki nie stanowi o braku winy skarżącej w uchybieniu terminu. Ocena dokonana w sprawie przez ten organ jest pełna, uwzględnia wszystkie okoliczności podniesione przez skarżącą, a ważne w kontekście przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., oparta jest przy tym na prawidłowej wykładni tych przepisów, w tym § 1 art. 58. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił