I OSK 35/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 394/09 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 394/09, po rozpoznaniu skargi S. K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżona decyzję, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. S.K. jako emerytowany funkcjonariusz Urzędu Ochrony Państwa złożył wniosek do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 2006 r. do chwili obecnej. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r. zapadły w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] działający z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Radomiu mjr D. S., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a, umorzył postępowanie dotyczące przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla S. K.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm., dalej jako ustawa o ABW oraz AW) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 98, poz. 1000, dalej jako rozporządzenie w sprawie równoważników pieniężnych), nie wymieniają osób mających uprawnienia emerytalne i rentowe jako osób uprawnionych do pobierania takiego równoważnika. W ocenie organu postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe bowiem brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego skutkuje zaś wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji skarżący złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej został naliczony i wypłacony równoważnik w 2005 r. Ponownie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r. zapadły w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07. W związku z powyższym "nie widzi on bezprzedmiotowości postępowania w jego sprawie". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy działający z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Radomiu mjr D. S. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. (brak wskazania stosownego pkt.) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy przytaczając argumentację analogiczną jak w poprzedniej decyzji. Na decyzję powyższą S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji. Decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie ustawy o ABW oraz AW - art. 105, zamiast przepisów ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - art. 29 ust. 1. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ administracyjny w błędny sposób powołał się na przepisy ustawy o ABW oraz AW, bowiem przepisy tej ustawy określają jedynie uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy pozostających w służbie tych agencji. W/w przepisy nie regulują natomiast uprawnień i obowiązków emerytowanych funkcjonariuszy tych służb i ich poprzedniczek (Urzędu Ochrony Państwa). Niezrozumiałym również jest powołanie się na przepisy rozporządzenia w sprawie równoważników pieniężnych, które nie wymieniają emerytowanych funkcjonariuszy jako osób uprawnionych do pobierania tego równoważnika. Emerytowanym funkcjonariuszom prawo do tego świadczenia przysługuje na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Ustawowy nakaz odpowiedniego stosowania przepisów nie jest równoznaczny z ograniczeniem uprawnień mieszkaniowych emerytowanych funkcjonariuszy względem tych pozostających w służbie czynnej ale oznacza, iż należy uwzględniać specyfikę przejścia w stan spoczynku. Ustawodawca nie ograniczył emerytowanym funkcjonariuszom uprawnień do zajmowania lokalu mieszkalnego. Skoro zaś emerytowani funkcjonariusze mają prawo do przydzielenia im lokalu mieszkalnego, to do czasu realizacji tego uprawnienia nie mogą zostać pozbawieni ekwiwalentu tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Za taką interpretacją art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przemawia treść art. 30 tej ustawy. Nie są to bowiem jedyne możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych emerytowanych funkcjonariuszy. Na mocy tego przepisu w celu realizacji uprawnienia do lokalu mieszkalnego emerytowanym funkcjonariuszom zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy w czynnej służbie. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07 wskazał, iż w świetle uregulowań ustawy o ABW oraz AW, wynika, że podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu, a bezpośrednio z prawem tym związane jest uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że w świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, że reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] marca 2009 r. jak i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Radomiu, mjr D. S. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania wpływające w sposób istotny na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wskazanego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r., działający z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Radomiu mjr D. S. umorzył postępowanie dotyczące przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego Panu S. K. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Radomiu mjr D.S. ponownie działający z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W tym miejscu podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest centralnym organem administracji rządowej, który podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Tym samym Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest osoba piastującą funkcje ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej przez Szefa ABW nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na powyższe stwierdzić należy, że od wydanych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzji służy stronom wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy była natomiast ocena czy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w sytuacji w której brała ona udział w wydaniu decyzji "I instancyjnej" stanowiło naruszenie zasady wynikającej z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wsparciem dla rozstrzygnięcia niniejszej kwestii są wywody jakie poczyniono w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 933/08 przedstawiono do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "czy art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do osoby piastującej funkcje ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W dniu 20 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09 podjął uchwałę, zgodnie z którą, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek o wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim jest wedle treści przywołanej uchwały sytuacja gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w ww. uchwale, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra – tu Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały, jest jednak to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Skoro natomiast piastunem funkcji ministra jest w niniejszej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego to w świetle cytowanej uchwały nie stanowiłoby naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wydanie obu decyzji przez samego piastuna tej funkcji. W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Radomiu mjr D. S., nie zaś sam piastun tej funkcji. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. wyraźnego stwierdzenia wymaga fakt, że funkcjonariusz upoważniony w tej sprawie do działania w imieniu Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym nietrafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania wpływający w sposób istotny na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.