I OSK 1755/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 648/09 w sprawie ze skargi I. L. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu za rok 2006 oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 648/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. L. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2006. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania I. L. - emerytowi policyjnemu, zwolnionemu ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2006 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ podniósł, iż z treści art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, która ma zastosowanie do wnioskodawcy, jako emeryta policyjnego, wynika, że zakres uprawnień i świadczeń mieszkaniowych przysługujących emerytowi (renciście) policyjnemu został ograniczony do prawa do lokalu mieszkalnego (uprawnienia do otrzymania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej) oraz pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przedmiotowy przepis nie wymienia świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz za brak lokalu mieszkalnego, które przysługują jedynie funkcjonariuszom pełniącym służbę, na zasadach określonych w poszczególnych ustawach pragmatycznych oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych. Organ podkreślił, iż wynikające z art. 105 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługuje tylko funkcjonariuszom i wygasa z chwilą zwolnienia ze służby. Powyższe oznacza, że wnioskodawca, będący emerytem policyjnym, nie posiada uprawnień do uzyskania innych świadczeń mieszkaniowych, tj. równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę I. L. na powyższą decyzję uznał, iż analiza przepisów art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin prowadzi do wniosku, iż jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", czyli związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są prawo do lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. W żadnym zaś razie ich wykładnia nie pozwala na uznanie, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta lokalu mieszkalnego. Ponadto, przepisu art. 105 ustawy o ABW oraz AW, wynika niezbicie, że to funkcjonariuszowi (a nie również emerytowi) przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponadto z przepisu art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r., Nr 51, poz. 526 ze zm.) jednoznacznie wynikało, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś przepis art. 78 ust. 2 tej ustawy zawierał upoważnienie Szefa Urzędu Ochrony Państwa jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania i zwracania tego równoważnika, oraz jego wysokości. Wobec tego, zdaniem Sądu, wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o UOP zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego, przyznające w § 11 prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu emerytom i rencistom tej formacji, wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu rozumowania, w ocenie Sądu I instancji, jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin. Przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma charakter generalny i nie ogranicza się wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał wskazał bowiem wyraźnie, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom, a wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. L., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania bądź zmiany zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie co do istoty sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 29 ust. 1 oraz art. 58a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) w zw. z art. 105 i 111 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu nie przysługuje emerytom i rencistom UOP. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że WSA w Warszawie nie dokonał żadnych własnych ustaleń w zakresie prawnej oceny przedstawionego przez skarżącego stanu faktycznego, a bazował jedynie na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08. Rozstrzygnięcie to nie ma znaczenia prawnego dla rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, gdyż przepis, którego konstytucyjność była przedmiotem oceny nie ma zastosowania do emeryta UOP. Ponadto, skarżącemu został przyznany równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu za 2003 i 2004 r. W opinii skarżącego zostało uprzednio ustalone prawo do przedmiotowego świadczenia, a więc sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Oddalenie skargi skarżącego i na skutek tego uchylenie się przez Szefa ABW od wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, skutkować winno wykluczeniem z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Postępowanie takie jest również niezgodne z konstytucyjną zasadą praworządności i zaufania do państwa prawa oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wskazanymi w art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy emerytowanemu funkcjonariuszowi UOP przysługuje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu prowadzi do wniosku, iż uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pozostającym w czynnej służbie. Stosownie do art. 105 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem członków rodziny, oraz jego uprawnień wynikających z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 111. Jednoznaczna treść powołanego przepisu ogranicza prawo do tego równoważnika wyłącznie do czynnych funkcjonariuszy i nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi bądź renciście tej formacji. Również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), określa wysokość i szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego m.in. za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego właśnie funkcjonariuszowi. Przez pojęcie "funkcjonariusza" w świetle przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu należy rozumieć osobę pełniącą służbę, tj. wykonującą w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencję Wywiadu (art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 powołanej ustawy). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych wymienionym formacjom, a w związku z tym nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Także przepis ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w szczególności jej art. 29 ust. 1 nie daje podstaw do odmiennego wniosku. Stanowi on bowiem o prawie do lokalu mieszkalnego z zasobów ABW, zatem odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali dla funkcjonariuszy jest związane z tym prawem tj. prawem do lokalu mieszkalnego w sensie zasad jego przydzielania. Gdyby emerytom miały służyć dodatkowe uprawnienia związane z szeroko pojętym prawem do lokalu zostałoby to wyraźnie wskazane w ustawie, podobnie jak ma to miejsce w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Na podstawie tego przepisu emerytom zapewniona jest pomoc na budownictwo mieszkaniowe, na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jednocześnie podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 wyjaśnił, że uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujących funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom (...). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony przez Trybunał pogląd pozostaje aktualny w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o podobnym stanie faktycznym w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, rozstrzygając kwestię przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytowanym funkcjonariuszom byłego Urzędu Ochrony Państwa dokonał odmiennej interpretacji art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pogląd wyrażony w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07, choć zapadł w analogicznym stanie faktycznym, to dotyczył innej sprawy administracyjnej i tylko w jej ramach miał charakter wiążący. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony we wspomnianym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który choć nie ma mocy wiążącej posiada niezaprzeczalny walor interpretacyjny. Także stanowisko przedstawione w wyroku sygn. akt I OSK 1012/07 z uwagi na przedstawioną argumentację podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Za nieuzasadnione należy uznać twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że wobec tego, iż prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego zostało przyznane za rok 2003 i 2004 to sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego (M.P. Nr 78, poz. 755) nie stanowiło źródła powszechnie obowiązującego prawa, a ponadto prawo to przyznawane jest w drodze decyzji okresowo - co rok, po złożeniu stosownych wniosków i spełnieniu warunków do jego przyznania. Z tych też względów na podstawie art. 184 P.p.s.a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu