II SA/Wa 650/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA: Ewa Grochowska - Jung, Sędzia WSA: Joanna Kube (spr.), , Protokolant: Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi I.L. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2008 - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, art. 105 w związku z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania I.L. - emerytowi policyjnemu, zwolnionemu ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2008. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podniósł, iż z treści art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, która ma zastosowanie do wnioskodawcy, jako emeryta policyjnego, wynika, że zakres uprawnień i świadczeń mieszkaniowych przysługujących emerytowi (renciście) policyjnemu został ograniczony do prawa do lokalu mieszkalnego (uprawnienia do otrzymania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej) oraz pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przedmiotowy przepis nie wymienia świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz za brak lokalu mieszkalnego, które przysługują jedynie funkcjonariuszom pełniącym służbę, na zasadach określonych w poszczególnych ustawach pragmatycznych oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych. Organ zaznaczył, że z brzmienia art. 29 ust. 1 ww. ustawy wynika, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego organu, przy czym w sprawach związanych z przydziałem takiego lokalu stosuje się przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast art. 30 tej ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o ABW i AW do emeryta (rencisty) policyjnego może zachodzić tylko w przypadku rozstrzygania o przysługującym mu prawie do otrzymania w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Organ podkreślił, iż wynikające z art. 105 ustawy o ABW oraz AW świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługuje tylko funkcjonariuszom i wygasa z chwilą zwolnienia ze służby. Powyższe oznacza, że wnioskodawca, będący emerytem policyjnym, zachowuje prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo o przyznanie pomocy finansowej, nie posiada natomiast uprawnień do uzyskania innych świadczeń mieszkaniowych, tj. równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz za brak lokalu mieszkalnego. Na potwierdzenie przyjętego stanowiska, organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (Dz. U. Nr 96, poz. 1221). I.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] i wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i rozstrzygnięcia utrzymanego nią w mocy. W treści skargi skarżący podniósł, iż przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt U 4/08) nie miał znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia jego sprawy, gdyż dotyczył konstytucyjności przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 70, poz. 633). Wnoszący skargę, przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/08, zarzucił organowi jego pominięcie przy rozstrzyganiu jego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. I.L. w piśmie procesowym z dnia 14 września 2009 r. zakwestionował przedstawiony w odpowiedzi na skargę stan faktyczny i prawny sprawy. Zwrócił uwagę, że jako emeryt UOP miał prawo do równoważnika od 2003 r. do 2005 r. W roku 2006 r. odmówiono mu prawa do tego świadczenia na podstawie nowej interpretacji przepisów art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, które rok wcześniej były podstawą przyznania mu tego prawa. Uważa, że pozbawienie go równoważnika za remont lokalu, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, jest niezgodne z konstytucyjną zasadą praworządności i zaufania do państwa oraz zasadami wskazanymi w art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. Podkreślił, że przeszedł na emeryturę w czasie gdy obowiązywało zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza UOP do lokalu mieszkalnego (M.P. Nr 78, poz. 755) i bez wpływu na nabyte na podstawie § 11 tych przepisów prawo do równoważnika za remont lokalu pozostaje później wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszom ABW i AW za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 98, poz. 1000), będące aktem wykonawczym do ustawy o ABW i AW. Podkreślił, że w nowym akcie normatywnym nie uregulowano inaczej sytuacji prawnej osób, które wcześniej nabyły prawo do przedmiotowego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast w myśl przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Wreszcie stosownie do treści art. 30 ww. ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co zwrócił też uwagę organ, iż jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", czyli związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są prawo do lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. W żadnym zaś razie ich wykładnia nie pozwala na uznanie, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta lokalu mieszkalnego. Należy zauważyć jednocześnie, iż z przepisu art. 105 ustawy o ABW oraz AW, wynika niezbicie, że to funkcjonariuszowi (a nie również emerytowi) przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na podkreślenie zasługuje fakt, że również z przepisu art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r., Nr 51, poz. 526 ze zm.) jednoznacznie wynikało, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś przepis art. 78 ust. 2 tej ustawy zawierał upoważnienie Szefa Urzędu Ochrony Państwa jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania i zwracania tego równoważnika, oraz jego wysokości. Wobec tego, zdaniem Sądu, wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o UOP zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego, przyznające w § 11 prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu emerytom i rencistom tej formacji, wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu rozumowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który Sąd w pełni podziela, a wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, z uwagi na trzy istotne argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w ww. przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednikiem tego przepisu odnośnie funkcjonariuszy ABW jest art. 105 ustawy o ABW oraz AW), który to przepis gwarantuje ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, lecz o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednich organów. Po drugie art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych organów. Chodzi tu, m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji w tym przedmiocie. Po trzecie, istotne znaczenie ma treść art. 30 omawianej ustawy, gwarantującego emerytom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji (odpowiednikiem tych przepisów w stosunku do funkcjonariuszy ABW są przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW), to zamieszczenie art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkalnych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie, nie przysługują emerytom policyjnym. Przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma charakter generalny i nie ogranicza się bynajmniej wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał wskazał bowiem wyraźnie, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom, a wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Chybione jest także powoływanie się skarżącego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/08 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Chociaż zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Ponadto stanowisko w nim zaprezentowane jest odosobnione i Sąd w składzie orzekającym go nie podziela. Jednocześnie należy zauważyć, że zapadł on przed wydaniem powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a dokonana w nim przez Trybunał wykładnia przepisów prawa związanych ze świadczeniami dotyczącymi lokalu mieszkalnego jest powszechnie aprobowana. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.