II OSK 38/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 743/09 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oddala skargę kasacyjną II OSK 38 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., uchylające postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej u.p.e.a.) orzekł o uznaniu za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w postaci słupowej stacji transformatorowej zlokalizowanej w [...] w rejonie mostu na rzece Wiśle od strony odpowietrznej prawego wału przeciwpowodziowego w bezpośrednim jego pobliżu, na działce nr [...]. Zdaniem organu, w sytuacji, w której skarżąca wykonała jedynie część obowiązku o charakterze niepieniężnym, dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest zasadne i znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ wyjaśnił, że w związku z regulacją art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. nie mógł stopniować wysokości grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła J. J. wskazując, że rozbiórka słupowej stacji transformatorowej jest w trakcie wykonywania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 123 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 4 u.p.e.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż częściowe wykonanie obowiązku nie może stanowić podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu spełnione zostały też wymogi z art. 27 u.p.e.a. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji w sposób nieprawidłowy odniósł się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jeżeli, bowiem zdaniem organu podnoszone przez skarżącą uwagi, nie zasługiwały na uwzględnienie, to postanowienie w tej kwestii powinno opierać się na wykazaniu, że zastosowana grzywna jest mniej uciążliwa od innych środków możliwych do zastosowania np. od wykonania zastępczego. Organ I instancji winien ocenić, który ze środków i dlaczego w jego ocenie jest mniej uciążliwy dla zobowiązanej. Wyłącznie ta kwestia powinna warunkować rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonych zarzutów. Skargę na to powyższe postanowienie złożyła J. J., zarzucając mu naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a., albowiem organ spośród dostępnych środków egzekucyjnych wybrał grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej stawce. Skarżąca podniosła także, iż rozbiórka obiektu budowlanego znajdującego się w pobliżu wału przeciwpowodziowego jest czynnością skomplikowaną, stąd też zarzut oparty o art. 33 pkt 1 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał na kasacyjny charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną z art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że organ II instancji zasadnie uchylił do ponownego rozpatrzenia postanowienie organu I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odnosząc się do treści art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Sąd podkreślił, iż przepis ten należy odczytywać razem z art. 7 § 2 tej ustawy. Tym samym, obowiązkiem organów egzekucyjnych jest indywidualne badanie sytuacji dłużnika, by w celu przymuszenia go do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji administracyjnej, zastosować środek egzekucyjny wystarczający do osiągnięcia celu tego postępowania, który jednocześnie będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zasadnie organ II instancji przyjął, iż obowiązkiem organu, po wniesieniu przez skarżącą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji, było przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest dla niej mniej uciążliwe od wykonania zastępczego. Jedynie ustalenie (czego nie dokonał organ I instancji), że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest z uwagi na osobistą i materialną sytuację skarżącej oraz koszty wykonania zastępczego korzystniejsze, tj. mniej uciążliwe od wykonania zastępczego, uprawniałoby organ egzekucyjny do stwierdzenia niezasadności zarzutów. Sąd podzielił także podgląd organu odwoławczego, iż wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wchodzi w zakres normowany przepisem 33 pkt 8 u.p.e.a., gdyż środek egzekucyjny, o którym mowa w tym przepisie, to nic innego jak sposób prowadzenia egzekucji. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by w oparciu o przepis art. 33 u.p.e.a. zgłaszać zarzuty, co do wysokości tej grzywny. W kwestii tej (wysokości grzywny) przysługuje zobowiązanemu odrębny środek zaskarżenia na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. Z możliwości tej skarżąca zresztą skorzystała, a sprawa w przedmiocie wysokości grzywny była przedmiotem rozstrzygania organów egzekucyjnych. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż kwestionowanie tytułu wykonawczego, wykracza poza sprawę badania uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego w postępowaniu inicjowanym na podstawie art. 33 u.p.e.a. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. J., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co nie tylko mogło mieć, ale w rzeczywistości miało wpływ na wynik sprawy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a., 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 8 u.p.e.a., 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 121 § 2 u.p.e.a., 5. art. 141 § 4 p.p.s.a., 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na procesowy charakter przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca, wskazując na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7 § 2 u.p.e.a., podniosła, że w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia brak jest rozważenia treści tego przepisu w kontekście wysokości zastosowanej grzywny i wiążącej się z tym uciążliwościami. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, podzielił ocenę organu administracyjnego, zgodnie z którą wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wchodzi w zakres art. 33 pkt 8 u.p.e.a. i brak jest podstaw, by na podstawie tego przepisu zgłaszać zarzuty co do wysokości grzywny. Tym samym w ocenie skarżącej Sąd rażąco naruszył przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. w zakresie, w jakim wyraża on na gruncie postępowania egzekucyjnego ogólną zasadę stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego oraz art. 33 pkt 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim przepis ten wdrąża tę zasadę w praktyczne zastosowanie. Stąd wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji i organu odwoławczego art. 33 § 8 u.p.e.a., jako procesowy wyraz art. 7 § 2 u.p.e.a. jest podstawą dla zarzutu polegającego na kwestionowaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia. Natomiast, aby dostosować taką uciążliwość do uwarunkowań określonego zobowiązanego, koniecznym jest zbadanie jego sytuacji majątkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oceniana w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. jest niezasadna i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić należy, iż argumentacja wniesionej skargi kasacyjnej zmierza do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji, że w ramach zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 u.p.e.a.) skarżąca nie mogła kwestionować wysokości nałożonej na nią grzywny. Zdaniem skarżącej, takie ustalenie, jak wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia wchodzi w zakres unormowany przepisem art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Wskazany powyżej przepis stanowi podstawę zgłoszenia w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu w przypadku zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż przede wszystkim normę tą należy odnosić do przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. i wynikającego z niego dla organu obowiązku stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, według katalogu tych środków zamieszczonego w art. 1a ust. 12 u.p.e.a. Z przepisów tych wynika, więc obowiązek organu wyboru odpowiedniego środka, poprzedzony odpowiednimi ustaleniami w tym zakresie, połączony jednocześnie z uprawnieniem strony do kwestionowania wybranego przez organ środka egzekucyjnego, wymienionego w ww. katalogu, w zależności od charakteru egzekucji. Możliwość podniesienia takiego zarzutu ogranicza się jednak jedynie do zakwestionowania wyboru odpowiedniego środka egzekucyjnego. Nie można natomiast nim kwestionować zakresu użytego środka tj. w rozpoznawanym przypadku wysokości nałożonej grzywny. Zasadnie przy tym wywodzi Sąd pierwszej instancji, że kwestia ta może być podważana, ale w innym postępowaniu w ramach odrębnego środka zaskarżenia na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. poprzez wniesienie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Pogląd ten znajduje zresztą swoje uzasadnienie w wyodrębnieniu tych środków zaskarżenia jako niezależnych od siebie. W związku z powyższym za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Nie można było również podzielić zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja skarżącej odnosząca się do charakteru uznania administracyjnego wysokości nakładanej grzywny (art. 121 § 2 u.p.e.a.) i konieczności dokonania w tym zakresie odpowiednich ustaleń faktycznych, zaczerpnięta zresztą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 510/06, OSNAiWSA 2006 r. Nr 6, poz. 168) jest zasadna, ale co uszło uwadze autora kasacji odnosi się do innego przedmiotu postępowania tj. nałożenia grzywny w celu przymuszenia i jego kwestionowanie poprzez złożenie odpowiedniego zażalenia. Nie mogła ona znaleźć, więc zastosowania w postępowaniu w sprawie uznania zarzutów za nieuzasadnione wobec odrębności tych postępowań. Kwestia natomiast ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej będzie miała znaczenie, jak trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale dla określenia, który z zastosowanych środków egzekucyjnych będzie korzystniejszy dla zobowiązanej, a co zostanie ustalone w toku postępowania administracyjnego. Nie można było też uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, bowiem wszystkie wymagane tym przepisem elementy i nie można dopatrzyć się w tym zakresie naruszenia tej normy skarżonym wyrokiem, jak chce tego skarżąca. Również wobec braku skutecznego podważenia podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowego i wobec bezzasadności zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.