II SA/Gd 409/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta w dniu 24 lutego 2005 r., na podstawie art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej U.p.z.p.), oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. zwana dalej U.s.g.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U., w części "W.". W treści § 3 pkt 4 ppkt 10 planu Rada wskazała, że na terenie objętym planem koncepcje nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu wraz z ogrodzeniem i małą architekturą należy uzgodnić wstępnie z architektem miejskim. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., domagając się uchylenia przedmiotowej uchwały w całości, bądź w części dotyczącej § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały. Zdaniem Spółki zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 i 3 U.p.z.p. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 78 Konstytucji RP. Norma zawarta w § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały nakłada na inwestora obowiązek uzgadniania koncepcji nowej zabudowy z architektem miejskim, co jest, w przekonaniu skarżącego, niezgodne z Konstytucją RP z uwagi na brak środków zaskarżenia przedmiotowego uzgodnienia i niedostępność drogi sądowej pozwalającej zakwestionować stanowisko architekta miejskiego. Przepis ten nie zawiera żadnych gwarancji ochrony praw inwestora, co umożliwia złożenie przez zainteresowanego wielu różnych projektów i uzyskanie od architekta miejskiego w odpowiedzi wielu negatywnych uzgodnień przy równoczesnym obciążeniu inwestora kosztami tej procedury. Spółka zarzuciła ponadto, że żaden przepis U.p.z.p. nie upoważnia Rady Gminy, jako organu planistycznego, do delegowania swoich kompetencji na architekta miejskiego, który nie jest organem, ale funkcją urzędniczą z którą nie wiążą się żadne uprawnienia. Dlatego § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w U. powinien być interpretowany jako wymóg uzyskania niewiążącej opinii, która jedynie ukierunkowuje organ przy podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. Spółka zarzuciła także zaniechanie ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, pomimo uwzględnienia uwag do planu zgłaszanych przez inne podmioty, co zdaniem Spółki stanowi naruszenie procedury planistycznej. Zarzuciła także, że w aktach sprawy znajdują się różne wersje załącznika graficznego do planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie W uzasadnieniu podała, że pismem z dnia 27 marca 2009 r. skarżąca Spółka wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie części uchwały Rady Miasta z dnia 24 lutego 2005 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U., części "W.". W odpowiedzi Rada Miasta podała, że w głosowaniu jawnym na sesji w dniu 30 kwietnia 2009r, uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. W ocenie organu skarga jest bezzasadna, wobec czego wniosła o jej oddalenie. Rada podała, że kompetencja do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy do "władztwa planistycznego" gminy, która może poprzez prawo miejscowe ustanowić szczególne warunki gospodarowania przestrzenią, w tym prywatną. Skoro Gmina U. posiadając status uzdrowiska dąży do nadania zabudowie znajdującej się na swoim terenie odpowiednich walorów urbanistycznych i architektonicznych, to przejawem takiego dążenia może być obowiązek uzgadniania koncepcji zabudowy z architektem miejskim. Takie rozstrzygnięcie nie budzi, w przekonaniu Rady, wątpliwości tym bardziej, że istnieje prawna możliwość zakwestionowania spornego zapisu uchwały poprzez zaskarżenie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia procedury planistycznej wskutek zaniechania ponownego wyłożenia projektu planu, pomimo uwzględnienia uwag do planu zgłaszanych przez inne podmioty jest również błędny. Zdaniem Rady obowiązek taki istnieje jedynie w przypadku, gdy konieczność dokonania zmian w planie miejscowym stwierdzona zostanie przez radę gminy przed jego uchwaleniem. W przypadku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie wcześniejszego wyłożenia brak jest takiego obowiązku. Zachodzi jedynie konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. Wbrew twierdzeniu Spółki Rada nie naruszyła procedury planistycznej załączając do planu miejscowego różne wersje załącznika graficznego do planu. Różnice pomiędzy załącznikiem graficznym przyjętym uchwałą a załącznikiem wyłożonym do wglądu publicznego spowodowane są wyłącznie uwzględnieniem uwag złożonych przez właściciela jednej z nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji RP organ wyjaśnił, że prawo własności będąc prawem chronionym nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane w drodze ustaw. W ocenie organu, ograniczenia prawa własności zawarte w zaskarżonym planie nie są nadmierne, nie wykraczają poza granice konieczności, a nade wszystko są zgodne z prawem, o czyni zarzuty strony skarżącej bezpodstawnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Artykuł 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm - zwaną dalej P.p.s.a.) przewiduje, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Przepis art. 101 ust. 1 U.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, jest przepisem szczególnym o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 3 § 3 P.p.s.a. Wniesienie skargi do sądu jest zatem możliwe po spełnieniu określonych w art. 101 ust. 1 U.s.g. warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący, po spełnieniu warunków formalnych, dla skuteczności skargi musi wykazać nie tylko indywidualny interes prawny lub uprawnienie, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Na wstępie rozważań należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu nie wniesienia skargi w ustawowym terminie, co powoduje konieczność jej odrzucenia przez Sąd. Zgodnie przepisem art. 53 § 2 P.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z akt postępowania przed Radą Miasta wynika, że "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wystosowane w dniu 27 marca 2009 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada w dniu 30 kwietnia 2009 r. podjęła uchwałę, w której ustosunkowała się do zarzutów Spółki uznając je za bezzasadne. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczona została pełnomocnikowi skarżącej w dniu 12 maja 2009 r. Zatem ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był dzień 11 czerwca 2009 r. , który jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Następnie skarżąca Spółka dnia 10 czerwca 2009 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Dodatkowo w dniu 12 czerwca 2009 r. skierowała skargę zgodnie z obowiązującymi przepisami do Rady Miasta. W przekonaniu Sądu skarżąca zachowała 30 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a., ponieważ wniosła ją prawidłowo do organu w następnym dniu roboczym następującym po dniu wolnym od pracy stanowiącym ostatni dzień ustawowego terminu do wniesienia skargi. Obie skargi – skarga wniesiona prawidłowo i w terminie, oraz skarga omyłkowo wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostały zarejestrowane pod tym samym numerem w repertorium. Zgodnie z wolą skarżącego zawartą w piśmie z dnia 21 sierpnia 2009 r. oba egzemplarze skargi znajdują się w aktach tej samej sprawy, pomimo iż rozpoznawana jest tylko jedna skarga. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że wymogi formalne w tym zakresie zostały spełnione, ponieważ rozpoznawana skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, obowiązkiem Sądu w następnej kolejności, jest zbadanie legitymacji skarżącej Spółki do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 101 U.s.g., na wnoszącym skargę spoczywa obowiązek wykazania interesu prawnego lub uprawnienia oraz naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Skarżący musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 LEX nr 322175). Dopiero bezpośrednie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając sprawę w powyższym zakresie Sąd zważył, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 21 maja 2007 r. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. nabyła od Gminy nieruchomości gruntowe oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] położone w U. przy ulicy W.. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r. Spółka wystąpiła do Starostwa Powiatowego w S. o wydanie pozwolenia na budowę pijalni wód "U." na działkach nr [...], [...]. Decyzją z dnia 19 lutego 2009 r. Starosta Powiatowy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, jako powód podając brak pozytywnego uzgodnienia koncepcji budowy budynku pijalni wód "U.". Stanowisko to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę w decyzji z dnia 28 kwietnia 2009 r. Od decyzji tej przysługuje natomiast prawo złożenie odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, skarżąca Spółka nie wykazała bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca Spółka nabyła od Gminy Ustka objęte planem nieruchomości w dniu 21 maja 2007r., już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały z dnia 24 lutego 2005 r. Skoro zatem przewidziana planem sytuacja prawna nieruchomości związana z możliwością jej zagospodarowania, oraz związany z tym obowiązek uzgadniania koncepcji nowej zabudowy z miejskim architektem była skarżącej Spółce znana, to kwestionowana uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego Spółki, albowiem nie pozbawiła jej konkretnych uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W tym miejscu wskazać należy, że w podobnym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 270/08) stwierdził, że do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. Z zaprezentowanego w tym orzeczeniu stanu faktycznego wynika, że nieruchomość została nabyta przez skarżących już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 U.s.g., albowiem nie pozbawiła ich konkretnych uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła bowiem ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do spornej działki, skoro działka ta została nabyta przez skarżących po wejściu w życie przedmiotowej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących prawa wynikającego z prawa własności do działki, gdyż skarżącym nie przysługiwało do działki żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela wyrażony wyżej pogląd. Wobec stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie skarżącą Spółka nie posiadała legitymacji do wystąpienia ze skargą rozważanie merytorycznych zarzutów skargi stało się zbędne. Ponieważ, jak już wyżej zaznaczono, uchwalenie wymienionego na wstępie planu nastąpiło zgodnie z kompetencją Rady, a skarżąca Spółka nie wykazała, że w chwili podjęcia uchwały, naruszony został jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 U.s.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.