II SA/Go 548/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Protokolant inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. II SA/Go 548/090 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu R.W. świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcia organów zapadły na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący, wnioskiem z [...] kwietnia 2009 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem S.W.. Do wniosku skarżący dołączył orzeczenie Państwowego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności o zaliczeniu S.W. do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz oświadczenie, że nie pracuje i nie jest zarejestrowany w biurze pracy jako bezrobotny, ani nie podejmuje żadnego zatrudnienia. Organ l instancji decyzją z [...] kwietnia 2009 r. , działając m. in. na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm. ), odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ustalił, że decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne żonie skarżącego na syna S.W.. Powyższe ustalenie stanowiło w ocenie organu, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z przytoczonym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 wskazanej ustawy, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, wskazując w uzasadnieniu, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem do 16 roku życia z orzeczoną niepełnosprawnością lub powyżej 16 roku życia z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli dochód w rodzinie nie przekracza kwoty określonej w ustawie. Świadczenie to ma zatem częściowo zastąpić wynagrodzenie za pracę, której nie może podjąć osoba pielęgnując dziecko niepełnosprawne. Dalej skarżący wskazał, że skoro ustawodawca uznał za społecznie uzasadnione wspieranie rodziców nie mogących podjąć zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, to nie można znaleźć racjonalnego uzasadnienia odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która spełnia wszystkie ustawowe wymogi. W ocenie skarżącego ograniczenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być usprawiedliwione z góry odmową tego świadczenia, bez wcześniejszej rzetelnej i wnikliwej analizy stanów faktycznych. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest nagrodą za sam fakt posiadania dziecka niepełnosprawnego. Odpowiedzialność za dziecko jest naturalnym prawem rodzica, a Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej powinno uwzględniać dobro rodziny. Rodzina znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej ma prawo do szczególnej pomocy ze strony Państwa. Skarżący podkreślił przy tym, że w jego przypadku sytuacja jest szczególnie trudna ponieważ niepełnosprawnością dotknięte są trojaczki, co powoduje konieczność zapewnienia im całodobowej opieki, którą mogą zapewnić tylko oboje rodzice. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując na art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy oświadczeniach rodzinnych stwierdził, że ma on charakter obligatoryjny, co powoduje, iż w świetle ustaleń faktycznych, organ l instancji nie miał innej możliwości rozstrzygnięcia, jak tylko odmówienia przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu l instancji, wskazał dodatkowo, że przepisy na podstawie, których odmówiono mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego łamią zasadę równości prawa. Podkreślił, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej w art. 24 stanowi, iż "Dzieci mają prawo do ochrony i opieki, jaka jest konieczna dla ich dobra", zaś w Deklaracji Praw Dziecka ONZ w Zasadzie 5 czytamy "Dziecko upośledzone pod względem fizycznym, umysłowym lub społecznym należy traktować, wychowywać i otaczać szczególną opieką, z uwzględnieniem jego stanu zdrowia i warunków życiowych", wreszcie w Konstytucji RP w art. 71 pkt 1 "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Skarżący podkreślił, że z art. 17 ust. 4 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż świadczenie to przysługuje rodzicowi jedynie wówczas, gdy w rodzinie zachowane jest kryterium dochodowe obowiązujące dla świadczeń rodzinnych, które dla rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi wynosi 583 zł na osobę. Świadczenie przysługuje tylko jednemu rodzicowi bez względu na ilość niepełnosprawnych dzieci w rodzinie, tak więc w rodzinie z więcej niż jednym niepełnosprawnym dzieckiem mimo, że oboje rodzice rezygnują z pracy zawodowej i spełniają warunki formalne (odpowiednie orzeczenie o niepełnosprawności i zachowany próg dochodowy), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko jednemu z rodziców. W ocenie skarżącego taka sytuacja w rażący sposób narusza zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być uwzględniane dla obojga rodziców, rezygnujących z pracy zawodowej na rzecz opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, jeżeli w rodzinie jest więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne i spełnione są wszystkie warunki formalne uprawniające do otrzymania świadczenia. Podkreślił również, że każde dziecko ma prawo do troski i pomocy, ale uznając szczególne potrzeby dziecka niepełnosprawnego, Konwencja o Prawach Dziecka w art. 23 podkreśla, że pomoc ta ma zapewnić "skuteczny dostęp do oświaty, nauki, opieki zdrowotnej, opieki rehabilitacyjnej, przygotowania zawodowego oraz możliwości rekreacyjnych, realizowany w sposób prowadzący do osiągnięcia przez dziecko jak najwyższego stopnia zintegrowania ze społeczeństwem oraz osobistego rozwoju, w trym jego rozwoju kulturalnego i duchowego". Skarżący uważa, że w rodzinie z kilkorgiem niepełnosprawnych dzieci, przy braku zewnętrznych usług opiekuńczych, niemożliwe jest osiągniecie tych zagwarantowanych praw przy jednoosobowej opiece, a takie właśnie rozwiązanie zawierają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W piśmie złożonym przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. wniesiono dodatkowo o "... zwrócenie się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 17 ust. 5 pkt 4 nie naruszają podstawowej zasady równości wobec prawa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić jako niezasadną. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1 ). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ). Oznacza to, że w badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Dodać również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwaną dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem pozwala na przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z prawem. Podkreślić również należy, że stan faktyczny ustalony w toku postępowania przez organy obu instancji jest w sprawie niesporny. Spór dotyczy wykładni zastosowanego przez organy art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie skarżący modyfikował swoje stanowisko. W odwołaniu podnosił, że organy powinny dokonać takiej wykładni wskazanego przepisu, aby odzwierciedlała ( uwzględniała ) ona indywidualną sytuację w jakiej znajduje się skarżący. W skardze natomiast nacisk położony został na niezgodność tego przepisu z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskie, Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, Deklaracją Praw Dziecka ONZ oraz Konstytucją RP. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane zostało w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. nr 136, póz. 992 ze zm. ). Przewiduje ona, że świadczeniem rodzinnym jest między innymi świadczenie pielęgnacyjne ( art. 2 pkt 2 ustawy ). W art. 17 ust. 1 ustawy określono, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. nr 9, póz. 59, z póżn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ustępie 5 tego artykułu określono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. Wskazać należy, w związku z zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, że konstytucyjny zapis zawierający deklarację równości wszystkich wobec prawa, nie może być odczytywany, jako obowiązek przyznawania przepisem prawa wszystkim dzieciom ( ich rodzicom ) tych samych uprawnień w ramach np. świadczeń rodzinnych lub świadczeń pomocy społecznej ( por. wyrok WSA w Opolu z 16 maja 2006 r. , sygn. akt II SA/Op 64/06 ). Świadczenia tego typu mogą być bowiem różnicowane zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze, albo jedne i drugie mogą być podstawą różnicowania osób fizycznych z uwagi na np. cel świadczeń i możliwości Skarbu Państw ( por. wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2004 r. l SA/Łd 128/03, opubl. ONSA i WSA 2004/2/40 ). Niczego w jego aktualności nie zmienia fakt, że dotyczył on podmiotów gospodarczych. Podkreślić również należy, w związku z przekonaniem skarżącego, że ze względów społecznych w tym zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości winien on otrzymać wnioskowane świadczenie, iż Sąd Najwyższy oraz Trybunał Konstytucyjny staną na stanowisku, że art. 32 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń o ile strona nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczeń ( vide wyrok SN z 14 marca 2002 r., III RN 141/01, opubl. OSNP 2002/24/584 i wyrok TK z 21 lipca 2004 r. K-16/03, OTK-A 2004/7/68 ). Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że prowadząc politykę społeczną i ekonomiczną państwo jest zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny. Jednym z przejawów tej polityki jest pomoc ze strony władz publicznych, udzielana rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Właśnie przejawem tej polityki są regulacje znajdujące się w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Inną rzeczą jest wysokość świadczeń oraz zakres ich przyznawania, który może być postrzegany przez zainteresowane osoby jako niewystarczający. Zarzuty naruszenia wskazanych przez skarżącego norm konstytucyjnych uznać zatem należy za chybione. W ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze wskazanymi przez skarżącego przepisami Karty Praw podstawowych Unii Europejskie, Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, Deklaracją Praw Dziecka ONZ. Wszystkie wskazane normy są rodzajem dyrektyw, które powinny być uwzględniane przez państwa, jednak państwom tym pozostawiono pewien margines swobody w ustalaniu np. progu egzystencji, odpowiadającego poziomowi konsumpcji w danych warunkach społeczno-ekonomicznych. Nie można bowiem określić jednolitego poziomu pomocy wszystkich państw, bez uwzględniania ich możliwości ekonomicznych i społecznych. Podkreślić również należy, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych oznacza, iż tylko w sytuacjach ściśle w nim wskazanych prawo do świadczeń pielęgnacyjnych nie przysługuje. Nie może budzić wątpliwości, iż katalog przesłanek wyłączających prawo do świadczeń pielęgnacyjnych jest zamknięty poprzez taksatywne ich określenie. Tym samym niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać również z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady subsydiarności. Państwo ma za zadanie jedynie wspierać rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych, a nie ją zastępować. Ten cel w okolicznościach rozpatrywanej sprawy został zrealizowany w rodzinie skarżącego poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego drugiemu z rodziców. Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.