VII SA/Wa 1007/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2008 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją, Nr [...], z dnia [...] lutego 2008 r. , na podstawie art. 104 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze. zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wniosku J. R. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 28 listopada 2007 r., Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wybudowanej wiaty na nieruchomości przy ul. A. w W. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ uznał, że J. R. w prowadzonym przez organ nadzoru postępowaniu nie posiadał przymiotu strony, o czym został poinformowany w piśmie z dnia 30 stycznia 2007 r. oraz z dnia 27 marca 2007 r., bowiem jego nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością przy ul. A. w W. Zdaniem organu, fakt, iż działka J. R. nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością przy ul. A. w W. powoduje, iż nie legitymuje się on interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego (w tym przypadku Prawa budowlanego). Organ uznał, że chodzi jedynie interes faktyczny (zainteresowanie daną sprawą), uzasadniony, lecz nie oparty na wyraźnym przepisie prawa. Natomiast tylko osoby legitymujące się interesem prawnym doznają ochrony w postępowaniu administracyjnym poprzez uzyskanie statusu strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. R. wnosząc o jej uchylenie i wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż organ błędnie uznał, że nie może być on stroną postępowania legalizacyjnego, dotyczącego samowolnie wybudowanej wiaty parkingowej na posesji przy ul. A. w W. Skarżący wskazał, że o postępowaniu wszczętym z urzędu, a dotyczącym wiaty pomimo nie zakończenia postępowania wcześniej prowadzonego w tej samej sprawie, ale obejmującego również bramę wjazdową nic nie wiedział. Zarzucił, że nadzór budowlany potraktował wiatę jako budowlę niezłożoną, samoistną i autonomiczną, a wiata wraz z podjazdem i bramą wjazdową stanowią całość techniczno-użytkową czyli budowlę. W samowolnie zaś wzniesionej budowli na ul. A. do wiaty prowadzi jeden podjazd i jedna brama wjazdowa. Konsekwencją zaś nieuzasadnionego prawnie i merytorycznie prowadzenia postępowania tylko w sprawie wiaty, była błędna ocena wpływu tej budowli na otoczenie, infrastrukturę osiedla i naruszenie praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżący wskazał, że swój interes prawny wywodzi z tego, że skutkiem zrealizowanej samowoli budowlanej jest pozbawienie go (właściciela sąsiedniej nieruchomości) możliwości korzystania z osiedlowych miejsc postojowych, zaprojektowanych w planie zagospodarowania osiedla, które stanowi urbanistyczną całość. Nowa zabudowa (podjazd i brama wjazdowa do wiaty parkingowej) godzi w zastany stan rzeczy, koliduje z przewidzianą dla tego odcinka drogi funkcją oraz sposobem użytkowania z infrastruktury osiedla. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją, Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję akceptując i ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w szczególności, że nieruchomość należąca do J. R. nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością przy ul. A. w W., jak również sporna zabudowa pozostaje bez wpływu na interesy skarżącego chronione art. 5 ust 2 ustawy Prawo budowlane. J. R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wybudowanej wiaty na nieruchomości przy ul. A. w W. ma zaś interes faktyczny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, czego nie należy jednak utożsamiać z interesem prawnym. Podmiot zaś dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok WSA z dnia 11 sierpnia 2008 r. Sygn. akt: VII SA/Wa 456/05). Organ dodał, że ewentualne szkody materialne i osobiste będące wynikiem "pozbawienia możliwości korzystania z miejsc parkingowych" podlegają rozstrzygnięciu na podstawie przepisów Kodeksu Cywilnego i winny być rozpatrywane przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. : 1) art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, przez nie zastosowanie tej normy dla ustalenia, że skarżącemu, wbrew poglądowi prezentowanemu w zaskarżonej decyzji służy przymiot strony w sprawie niniejszej, albowiem jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jakim jest wiata z bramą wybudowaną przez T. W., 2) art. 144 k.c. przez niezastosowanie tej normy dla oceny, iż wskutek wybudowania opisanego wyżej obiektu budowlanego inwestor przekroczył wynikające z prawa własności granice, w jakich wolno mu wykonywać jego prawo, zakłócając korzystanie z nieruchomości sąsiedniej skarżącego ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, 3) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez pominięcie, że przedmiotowy obiekt budowlany i nieruchomość skarżącego znajdują się w obszarze objętym tym samym planem realizacyjnym wydanym dla tego samego osiedla domów jednorodzinnych i zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Burmistrza Gminy [...], a przedmiotowa wiata z bramą ustalenia tego planu realizacyjnego i planu organizacji ruchu na tym osiedlu narusza, zmniejszając ilość miejsc parkingowych. Ponadto, zarzucił naruszenie nadto art. 61 §1 i 104 k.p.a. przez wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie w sprawie wybudowanej przez T. W. wiaty, jako części obiektu budowlanego stanowiącego funkcjonalno-użytkową całość, pomimo nie rozpoznania wniosku wniesionego w dniu 13 listopada 2006 r. przez samego zainteresowanego, w odniesieniu do wiaty i bramy, jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową, 4) obrazę art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego przez jego nie zastosowanie w tej sprawie oraz art. 3 pkt 1 b prawa budowlanego poprzez zawężenie postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej wyłącznie do wspomnianej powyżej wiaty, choć jest ona obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno-użytkową wraz z podjazdem i bramą prowadzącą na parking osiedlowy, przeznaczony do użytku publicznego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd także nie jest związany zarzutami skargi. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże częściowo z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot nie będący stroną – w ocenie organów obu instancji, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, pomimo, iż skarżący wyraźnie wskazał jako przesłankę wznowienia postępowania okoliczność, iż jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania dokonał oceny przyczyn wznowienia we wstępnym etapie postępowania, przesądzając że złożony wniosek nie może skutecznie zainicjować postępowania wznowieniowego, a błąd ten został powtórzony przez organ odwoławczy, który również uzasadnił odmowę wznowienia postępowania negatywnym wynikiem ustaleń co do przyczyn wznowienia. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania w ramach wstępnej, formalnoprawnej oceny wniosku w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania oparto o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a więc okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - jest uchybieniem procesowym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kompetencję do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia organ uzyskuje dopiero po wznowieniu postępowania. Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. O tym, czy ustalenie dokonane w odniesieniu do interesu prawnego było zasadne, decyduje prawidłowość oceny wszystkich przepisów prawa materialnego, co wymaga szerokiej analizy merytorycznej okoliczności sprawy, co można uczynić jedynie w postępowaniu wznowionym, a nie w jego pierwszej formalnej fazie, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo też decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W obu tych przypadkach nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy w zakresie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. Czym innym jest bowiem – właściwe dla fazy badań formalnych – ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4, a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku,. Ta kwestia może być badana wyłącznie po wznowieniu postępowania. Stwierdzenie przez organ właściwy do wznowienia postępowania, że wnioskodawca, żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie posiada przymiotu strony, gdyż nie brał w nim udziału z tego powodu, iż jego nieruchomość nie graniczy z działką inwestorów i wydanie na tej podstawie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania narusza przepis art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż o wystąpieniu przyczyn wznowienia postępowania można orzec dopiero po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.