IV SAB/Gl 48/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w C. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w C. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 14 dni. W. M. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zakwestionował bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w C. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i jednocześnie wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Miejskiego Policji w C. do wydania decyzji w przedmiocie jego skargi. Dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...]r. Komendanta Miejskiego Policji w C. ze względu na jej bezprawność. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...]r., jako emerytowany funkcjonariusz Policji skierował wniosek do Komendanta Miejskiego Policji w C. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Komendant Miejski Policji w C. uchylił się jednak od wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, a podobne stanowisko zajął Komendant Wojewódzki Policji w K., do którego złożył skargę na bezczynność organu I instancji. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. II SAB/Wa 68/08 z dnia 3 lipca 2008r., które dotyczyć miało takiego samego zagadnienia. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Miejski Komendant Policji w C. wniósł o jej oddalenie oraz o odrzucenie skargi na decyzję Nr [...]. Zaznaczył, iż uwzględni w całości skargę na bezczynność i wyda decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wypłaty równoważnika. Ustosunkowując się do żądania skarżącego zawartego w jego wniosku o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, którego nierozpoznanie traktuje skarżący jako bezczynność, organ wskazał, iż świadczenie to było mu wypłacane na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...]r. Natomiast w dniu 28 grudnia 2005r. nastąpiła nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a § 8 i § 9 tego aktu wykonawczego został uchylony. Tym samym uchylono podstawę prawną pozwalającą przyznać emerytom policyjnym świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu. W konsekwencji uchylono także normę regulującą właściwość organu władnego przyznać to świadczenie i decyzją Nr [...] z dnia [...]r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...]r., jako bezprzedmiotowej. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne i prawomocne. Wobec powyższego organ argumentował, że od 1 stycznia 2006r. sprawy związane z przyznaniem uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych nie mają charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i nie podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W rezultacie wniosek skarżącego o wypłacenie mu za lata 2006-2009 równoważnika za remont zajmowanego lokalu zwrócono mu bez rozpoznania, a na jego zażalenie w sprawie bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w C. skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., organ ten udzielił stronie wystarczającą odpowiedź pismem z dnia [...]r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzją Nr [...] z dnia [...]r. na podstawie art. 91 i 97 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz § 3 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919) przyznano skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Następnie, decyzją Komendanta Miejskiego Policji w C. Nr [...] z dnia [...]r. stwierdzono z dniem [...]r. wygaśnięcie, jako bezprzedmiotowej, decyzji Nr [...] z dnia [...]r. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...]r. skarżący sporządził wniosek skierowany do Komendanta Miejskiego Policji w C. domagając się w nim wypłacenia należnego mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w latach 2006, 2007, 2008 wraz z odsetkami. W odpowiedzi otrzymał od Komendanta Miejskiego Policji w C. pismo z dnia [...]r. zwracające ten wniosek bez rozpatrzenia. W piśmie tym zawarto informację o braku podstaw prawnych do przyznania wnioskodawcy, jako emerytowi, równoważnika za remont zajmowanego lokalu, bowiem przepis stanowiący poprzednio podstawę prawną uprawnienia emeryta-funkcjonariusza Policji do opisanego świadczenia został uchylony. Organ podniósł nadto, iż brak przepisów, które określałyby właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie. Następnie w dniu [...]r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Komendanta Policji w K. pismo nazwane odwołaniem, w którym domagał się rozpatrzenia przez organ II instancji jego wniosku o wypłatę równoważnika za remont, a także spowodowania wydania w trybie art. 108 k.p.a. decyzji przez Komendanta Miejskiego Policji w C. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nienazwanym pismem z dnia [...]r. nr [...] uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne. Zdaniem organu przepisy uprawniające emerytowanego funkcjonariusza do otrzymania równoważnika za remont przestały obowiązywać od dnia 1 stycznia 2006r. skutkując utratą uprawnień do równoważnika za remont lokalu osoby pobierającej świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W związku z tym, od tego dnia żądanie ustalenia przez emerytowanego policjanta prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie mają charakteru sprawy administracyjnej i nie podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji. Ponad powyższe powołano się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008r. sygn. U 4/08, z którego wynikać miało, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym gwarantuje osobom uprawnionym do świadczeń emerytalnych jedynie prawo do korzystania z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłączył ze skargi żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...]r. Komendanta Miejskiego Policji w C. do odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli legalności, dokonywanej przez sąd administracyjny na podstawie art. 1§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), jest kwestia terminowości zakończenia przez organ sprawy administracyjnej, do której rozpoznania jest właściwy. Z bezczynnością na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., mamy do czynienia wówczas gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Jednocześnie w myśl art. § 2 pkt 8 p.p.s.a. chodzi tu o sprawy załatwiane w sposób określony w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a tej ustawy. Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność, w sytuacji gdy w obecnie obowiązującym stanie prawnym organ administracyjny, w tym przypadku Komendant Miejski Policji w C. jest uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie zgłaszanych roszczeń o przyznanie uprawnień do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny na podstawie art. 91 ustawy o Policji, jednakże uprawnienie to nie przysługuje określonym podmiotom ze względów na ich nieuwzględnienie we właściwym dla przedmiotu sprawy prawie materialnym. Okolicznością bezsporną jest to, iż przepisy obowiązujące w chwili składania przez skarżącego (emeryta policyjnego) wniosku z dnia [...]r. adresowanego do Komendanta Miejskiego Policji w C. przyznają uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wyłącznie policjantom, z pominięciem emerytów i rencistów. Zważyć również należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 337; czy uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyr. NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.). Jeśli postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, organ może jedynie pozostawić podanie bez rozpatrzenia (w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), przekazać podanie organowi właściwemu do jego rozpatrzenia (art. 65 i 66 § 1 k.p.a.) albo zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 1 i 3 k.p.a.). (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 387). W innych wypadkach wniosek strony powoduje zawiązanie postępowania oraz konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji (wyjątkowo - postanowienia). Jedynie na zasadzie wyjątku postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisów szczególnych przewidują możliwość odmowy wszczęcia postępowania oraz określają formę tej czynności procesowej. Z akt sprawy wynika, iż w odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek o rozstrzygnięcie jego sprawy indywidualnej organ podejmował działanie w postaci udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi o konieczności pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Nie wydał natomiast rozstrzygnięcia w formie, której domagał się skarżący. W konsekwencji nie załatwił sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. Zachowanie takie byłoby legalne wyłącznie wtedy, gdyby sprawa, której domagał się załatwienia skarżący nie należała do kręgu spraw administracyjnych z punktu widzenia przedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela jednak poglądu organu wyrażonego w treści pisma z dnia [...]r. Nr [...] sporządzonego przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., iż po 1 stycznia 2006r. sprawy związane z przyznaniem równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych nie mają charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i nie podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu sprawa o przyznanie uprawnienia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest nadal sprawą administracyjną. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organ kwestii braku norm regulujących właściwość organu władnego przyznać to świadczenie, to również w tym wypadku Sąd uznaje pogląd zaprezentowany przez organ nieuzasadniony. Przepisy o właściwości ogólnej organów administracji nie zostały bowiem w uchylone, co pozwala rozpoznać sprawę zgodnie z kompetencjami wynikającymi z regulacji zawartej w ustawie o Policji. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż wniesiona przez W. M. skarga na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w C. jest dopuszczalna, albowiem odnosi się ona do przedmiotu, który pozostaje w kognicji sądu administracyjnego. Tym samym pozostawienie bez rozpoznania wniosku strony stanowiło bezczynność. Organ winien rozpoznać wniosek skarżącego i rozważyć, czy w myśl obecnie obowiązujących przepisów emeryt policyjny posiada interes prawny w dochodzeniu równoważnika. W zależności od wyniku tych rozważań organ powinien rozstrzygnąć sprawę kierując się zasadami wyrażonymi w k.p.a., rozpoznać sprawę merytorycznie lub umorzyć postępowanie. Wysłanie pisma wyjaśniającego, nie można w niniejszej sprawie uznać za zakończenie sprawy, gdyż nie miało ono charakteru decyzji. W tym stanie rzeczy na postawie art. 149 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji. Termin do wykonania obowiązku określonego w sentencji wynika wprost z treści art. 286 § 2 p.p.s.a