IV SAB/Wa 116/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku skarżącego P. L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego P. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 czerwca 2009 r. P. L. wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] sierpnia 1946 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości ziemskiej pn. D., pow. [...], na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący zarzucając Ministrowi naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 35 § 1 i 3 oraz 36 kpa, wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2008 r. Sprawa o stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa powinna być rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki, w terminie wskazanym w art. 35 § 3 kpa, czyli najpóźniej do dnia [...] czerwca 2008 r. Pomimo upływu ustawowego terminu, oraz kierowania przez skarżącego pism o wskazanie terminu do załatwienia sprawy, do dnia wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone, co przemawia za uznaniem, iż organ pozostaje w bezczynności. Organ, co prawda kierował do skarżącego pisma, w których informował, że przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy są problemy z uzyskaniem niezbędnych dokumentów oraz duża ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności zgłoszeń jednakże, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, argumenty te nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla tak długiej bezczynności. Skarżący wskazał także, iż organ w toku prowadzonej sprawy ograniczył się wyłącznie do wyjaśnienia dotychczas podejmowanych czynności oraz do przesłania pełnomocnikowi strony korespondencji prowadzonej z innymi organami w sprawie. Informacja organu zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2009 r., że przedmiotowy wniosek ma być rozpatrzony w pierwszym kwartale 2010 r., nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 36 § 1 kpa, bowiem nie podano konkretnej daty załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dopełniając określonych w art. 36 kpa obowiązków, naruszył także art. 6, 7 i 8 kpa. Skarżący wskazał, iż posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Jest on bowiem jako spadkobierca A. O. - właścicielki w 1946 r. nieruchomości ziemskiej D., stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji stanowiącej podstawę przejęcia na rzecz Państwa wskazanej nieruchomości. Przedłużające się w tej sprawie postępowanie niewątpliwie narusza jego słuszny interes w szybkim, nieprzejawiającym zbędnej zwłoki, zgodnym z szeroko pojętymi zasadami praworządności, rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto skarżący wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż wniesienie skargi na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jest naczelnym organem administracji państwowej nie wymaga uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia prawa, ani też złożenia zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. - w związku z nieodnalezieniem w archiwach państwowych zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1946 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości ziemskiej pn. D., stanowiącej wówczas własność A. O. - przedłużył termin rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa przedmiotowego orzeczenia. Wydanie powyższego postanowienia oznacza, w ocenie Ministra, iż nie pozostaje on w bezczynności. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż wbrew przepisowi art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, odnosząc się do twierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia należy wyjaśnić, iż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt I SAB 242/02, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SAB/Wr 10/01, postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 480/06, wyrok NSA z dnia 16 lipca 1998 r. sygn. akt IV SAB 12/98, wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r. sygn. akt I SAB 156/99, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2000 r. sygn akt I SAB 52/00) w przypadku bezczynności ministra zażalenie w trybie art. 37 kpa nie przysługuje. Jest on bowiem ostatnim organem w toku instancji administracyjnej a w związku z tym brak jest organu, który przy uwzględnieniu zasady dewolutywności mógłby rozpoznać zażalenie przewidziane we wskazanym przepisie. W zakresie odnoszącym się do działania ministra uznać więc należy, że w przypadku bezczynności tego organu stronie służy skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu powyżej wskazanego art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1 - 3 kpa, ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 kpa. Zgodnie z powołanymi przepisami załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Art. 35 § 1 kpa nakłada na organ mający załatwić sprawę obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Powyższą powinność należy rozumieć jako ogólną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale również - w miarę możliwości - sprawy załatwiać w krótszych terminach. Wskazany powyżej przepis zawiera regulację, której celem jest zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwiania spraw. Zarówno termin miesięczny i dwumiesięczny dla organu pierwszej instancji, jak i termin miesięczny dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 kpa) należy traktować jako terminy maksymalne, a nie podstawowe. Do wskazanych terminów jednakże nie wlicza się okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Należy ponadto wskazać, że o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić wtedy, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, a ponadto, kiedy nie dokonuje czynności, od których zależy merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż skarżący P. L. w dniu [...] kwietnia 2008 r. (data prezentaty umieszczona przez organ na piśmie) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1946 r. nr [...]. W myśl postanowień art. 35 § 3 kpa organ miał załatwić sprawę zainicjowaną wymienionym wnioskiem w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące tj. najpóźniej w dniu [...] czerwca 2008 r. W przypadku natomiast, gdy nie mógł w tak zakreślonym terminie sprawy rozstrzygnąć obowiązkiem organu - wynikającym z treści art. 36 kpa - było zawiadomienie o tym strony postępowania z jednoczesnym podaniem przyczyn zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z ustaleń poczynionych przez Sąd na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika ponad wszelką wątpliwość, że określony w kpa termin załatwienia sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi upłynął, a organ nie wydał decyzji w sprawie wszczętej przedmiotowym wnioskiem. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że Minister zawiadomił skarżącego o przyczynach uchybienia terminu w rozpoznaniu wniosku po raz pierwszy de facto dopiero pismem z dnia [...] maja 2009 r., a więc prawie rok po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Pismo to stanowiło odpowiedź organu na jedno z wezwań skarżącego do wskazania terminu załatwienia sprawy i określenia przyczyn zwłoki. Do tego zatem czasu organ nie powiadomił skarżącego - stosownie do art. 36 kpa - o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy, do czego był zobowiązany, zwłaszcza w przypadku, gdy zwłoka wynikała - jego zdaniem - z przyczyn od niego niezależnych. Minister do dnia złożenia przez skarżącego skargi na bezczynność, tj. do dnia 2 lipca 2009 r. nie dokonał również formalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Należy bowiem stwierdzić, że nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 kpa (tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach) i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. I SAB 28/96, ONSA 1997 r., nr 2, poz. 97). Informacja udzielona skarżącemu o podejmowanych przez organ czynnościach oraz wskazanie, że rozpatrzenie wniosku nastąpi w pierwszym kwartale 2010 r., z całą pewnością nie czyni zadość wymogom określonym w powołanych powyżej przepisach. Za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa nie może zostać również uznany termin wskazany przez Ministra w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. Należy bowiem zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że w sytuacji, w której pomimo kierowania przez skarżącego w dniach [...] listopada 2008 r., [...] stycznia 2009 r. oraz [...] maja 2009 r. wniosków o wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, został on wyznaczony dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., trudno uznać, by określony w art. 36 § 1 kpa termin został wyznaczony z zachowanie zasady szybkości postępowania. Niezależnie od powyższego zauważyć należy również, że mimo wskazania w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r., iż wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony do dnia [...] września 2009 r., rozstrzygnięcie to nie zostało wydane do czasu rozpatrzenia przez Sąd niniejszej skargi. Z analizy korespondencji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że powodem nie załatwienia sprawy w terminie kodeksowym, jak i we wskazanym w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r., był brak akt sprawy, w tym orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1946 r. nr [...]. Jednak, jak słusznie podnosi skarżący powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemożność skompletowania akt nie usprawiedliwia bezczynności organu, ale jest właściwie jedną z jej przyczyn. Samo korespondowanie z organami, które mogłyby być w posiadaniu akt i to w częstotliwości raz na parę miesięcy, jest dowodem zupełnego lekceważenia zasady przewidzianej w art. 7 kpa, nakładającej obowiązek podejmowania wszelkich kroków i czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, prowadzącego w rezultacie do niezałatwienia sprawy, a tym samym pozostawania w bezczynności. Podnieść ponadto należy, że brak możliwości odnalezienia orzeczenia, którego stwierdzenia nieważności domaga się strona, nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści, a tym samym nie może stanowić przesłanki podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia negatywnego lub rozstrzygnięcia niemerytorycznego (wydania decyzji o umorzeniu postępowania bądź decyzji odmawiającej jego wszczęcia). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie wyodrębnionego, zwartego zespołu przepisów prawnych dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729 kpc), lecz uregulowania takie wynikają z określonych norm procesowych. Podstawowe znaczenie odgrywają w tym zakresie regulacje: zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (w tym m. in. zasada legalności, prawdy obiektywnej, szybkości i prostoty postępowania, udzielania informacji), zasad i środków dowodowych, niektórych postaci czynności techniczno-procesowych (zwłaszcza wezwań). W sytuacji zatem, gdy ustalenie treści orzeczenia jest niezbędne do załatwienia sprawy, a czynności zmierzające do uzyskania odpisów utraconego dokumentu, w tym odpisów urzędowo poświadczonych, przybierające postać wezwań, nie przyniosą efektu, organ zobowiązany jest do podjęcia czynności zmierzających do rekonstrukcji treściowej określonych jego składników, posługując się każdym legalnym środkiem dowodowym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05 Lex nr 275485). W związku z powyższym stwierdzić należy, że odtworzenie akt sprawy administracyjnej wymaga podjęcia i przeprowadzenia określonej grupy czynności procesowych (rzadziej pojedynczych czynności). Zespół tych czynności, celowych i uporządkowanych można nazwać postępowaniem rekonstrukcyjnym. Rekonstrukcja akt sprawy wymaga w szczególności rozstrzygnięcia następujących kwestii odtworzeniowych: 1. przystąpienia do odtworzenia - podjęcia czynności rekonstrukcyjnych. Rozstrzygnięcie tej kwestii oznacza w istocie wszczęcie swoistego postępowania rekonstrukcyjnego. Stwierdza ono jednocześnie okoliczność utraty akt określonej sprawy oraz przyczynę ich zaginięcia lub zniszczenia; 2. oznaczenia zakresu akt podlegających odtworzeniu; 3. wyznaczenia zakresu czynności rekonstrukcyjnych, w szczególności przez określenie (przynajmniej rodzajowe) ich charakteru i kolejności; 4. stwierdzenia zakończenia czynności rekonstrukcyjnych; 5. oznaczenia sposobu odtworzenia akt sprawy lub stwierdzenia, że odtworzenie jest niemożliwe bądź bezprzedmiotowe. Podnieść w tym miejscu należy, że ze względu na szerokie ujęcie środka dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 kpa), postanowienie stwierdzające niemożność odtworzenia akt sprawy będzie należeć do rozstrzygnięć sporadycznych, jednak nie można go wykluczyć przede wszystkim w odniesieniu do akt zaszłych np. sprzed kilkudziesięciu lat, co do których jest utrudnione lub niemożliwe dopuszczenie dowodu z zeznań świadka lub strony postępowania. Określone wyżej poszczególne kwestie odtworzeniowe nie wymagają wydania osobnego postanowienia co do każdej z nich, lecz kierując się zasadą prostoty postępowania administracyjnego należy przyjąć, że w jednym postanowieniu organ winien rozstrzygnąć kwestię podjęcia czynności rekonstrukcyjnych, wyznaczyć zakres odtworzenia oraz zakres czynności odtworzeniowych, a w kolejnym postanowieniu ująć dwie ostatnie kwestie rekonstrukcyjne tj. kwestię stwierdzenia zakończenia czynności rekonstrukcyjnych oraz oznaczenia sposobu odtworzenia akt sprawy lub stwierdzenia, że odtworzenie jest niemożliwe lub bezprzedmiotowe (por. Grzegorz Łaszczyca, Odtworzenie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" Nr 9/2009, s. 56, 57) Stwierdzić należy przy tym, że podjęcie czynności rekonstrukcyjnych nie uzasadnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Konieczność odtworzenia akt sprawy nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego, będącego zagadnieniem prawnym, podlegającym rozstrzygnięciu przez inny organ lub sąd, a stanowi w istocie problem natury faktycznej. Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że podjęte przez organ w okresie ponad jednego roku czynności, zmierzające do pozyskania właściwych dokumentów, ograniczają się jedynie do wezwania skierowanego w dniu [...] maja 2008 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego i w dniu [...] września 2008 r. do Archiwum Akt Nowych w W. o przesłanie całości akt sprawy, oraz zwrócenia się w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. do skarżącego o przesłanie będących w jego posiadaniu dokumentów świadczących o dokładnej podstawie prawnej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości ziemskiej. Powyższe czynności organu, przy istniejącej możliwości użycia szeregu innych dostępnych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, świadczą o istnieniu po stronie Ministra zawinionej opieszałości w przeprowadzaniu określonych czynności z zakresu gromadzenia materiału dowodowego, prowadzącej w rezultacie do niezałatwienia sprawy, a tym samym pozostawania w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 w/w ustawy.