V SA/Wa 537/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009r. sprawy ze skargi B. S. i Z. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o umorzenie zadłużenia; uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...] Przedmiotem skargi z 31 marca 2007 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. i B. S. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] marca 2007r., nr [...], którą "podtrzymano" decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W, z [...] stycznia 2007 r. o odmowie umorzenia należności wynikającej z umowy z [...] grudnia 1992r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 13 lutego 2004 r. wpłynął do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek Z. S., B. S. i M. S. o umorzenie w całości zadłużenia wynikającego z umowy z [...] grudnia 1992 r. o spłatę zrestrukturyzowanego ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa (dalej: FRiOR) długu i umowy z dnia [...] stycznia 1993 r. o kredyt udzielony ze środków FRiOR, objętych ugodą z dnia [...] stycznia 1998 r. Pismem z [...] stycznia 2007 r. Prezes ARiMR odmówił umorzenia należności wskazując, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 10d ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), umożliwiających pozytywne rozpatrzenie wniosku. Pismem z 1 lutego 2007 r. Z. i B. S. zwrócili się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Prezesa ARiMR naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także naruszenie zasad procedury administracyjnej, tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ARiMR pismem z [...] marca 2007 r. poinformował, że w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności umożliwiające umorzenie należności wskazanych we wniosku. Prezes ARiMR podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z [...] stycznia 2007 r. oraz poinformował skarżących o charakterze ARiMR oraz o regulacji prawnej stanowiącej podstawę jej działania. Wskazano, że Agencja - będąca państwową osobą prawną - nie działa jako organ administracji publicznej, ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] marca 2007 r. oraz o uchylenie decyzji tego organu z [...] stycznia 2007 r. Niezależnie od powyższego skarżący złożyli drugą skargę na akt z zakresu administracji publicznej z [...] stycznia 2007 r., dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wnosząc o jego uchylenie. Kwestionowanym decyzjom (aktowi z zakresu administracji publicznej) zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 10d ustawy o utworzeniu ARiMR. W uzasadnieniu skargi zaznaczono m.in., iż organ nie wyjaśnił, czy wydał w sprawie decyzję, czy też podjął akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, nie pouczył stron o prawie zaskarżenia oraz nie wskazał, który z sądów, powszechny lub administracyjny, jest właściwy do załatwienia sprawy. Powyższe w ocenie skarżących uzasadnia wniesienie dwóch skarg jednocześnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 października 2007r. odrzucił skargę i wskazał, iż nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez Z. i B. S. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo - ani jednostki organizacyjne Agencji, ani jej organy wewnętrzne nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wywiódł, że skoro Agencja nie jest organem administracji publicznej, to pierwsze kryterium określone powyższym przepisem nie zostało spełnione i w konsekwencji badanie pozostałych warunków, istotnych przy stosowaniu procedury administracyjnej, jest w tym zakresie zbędne. Pismem z 9 listopada 2007r. Z. i B. S. złożyli skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10c ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, polegającą na uznaniu, iż Prezes Agencji nie wydaje w oparciu o wskazane przepisy aktów władczych (decyzji), 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., przez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; art. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie; art. 138 i 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez brak prawidłowego określenia w sentencji postanowienia przedmiotu zaskarżenia, co doprowadziło do rozbieżności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem oraz brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia faktu połączenia dwóch spraw oraz podstawy prawnej takiego działania, 3) naruszenie norm konstytucyjnych, a to art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących prawa kontroli działań z zakresu administracji państwowej przez niezawisły sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 lutego 2009r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Analizując przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) NSA uznał, iż organy Agencji mogą występować w roli organu administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych przepisami prawa o charakterze ustawowym. Sąd II instancji wskazał, iż w świetle art. 10c omawianej ustawy Prezes Agencji może umarzać w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji dotyczących środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużania Rolnictwa, zwanych dalej "wierzytelnościami Funduszu". W przepisie tym ustawodawca nie określił wprost władczej czynności organu jako decyzji administracyjnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określić w inny sposób, np. za pomocą zwrotów "przyznaje", "zezwala", czy też "udziela". W omawianym przepisie użyto zwrotu "może umarzać", "rozkładać na raty" i "odraczać termin spłat", co pozwala na przyjęcie, iż czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami można przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. "domniemaniem formy decyzji administracyjnej". Normą prawa materialnego określającą treść działania organu jest w niniejszej sprawie art. 10d ust. 1 pkt 1-5 omawianej ustawy. Umorzenie wierzytelności Funduszu następuje na wniosek dłużnika (art. 10d ust. 5), przy czym zgodnie z art. 10d ust. 5 Prezes Agencji może umorzyć wierzytelność Funduszu bez wniosku dłużnika w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 5. Charakter przesłanek stanowiących podstawę umorzenia wierzytelności Funduszu, o jakich mowa w art. 10d ust. 1 omawianej ustawy, świadczy o tym, iż z chwilą ich spełnienia wierzytelność Funduszu będzie umorzona w całości, skoro nie ma możliwości odzyskania nawet części wierzytelności, gdyż np. wierzytelności Funduszu nie odzyskano w wyniku przeprowadzonego postępowania likwidacyjnego albo upadłościowego (pkt 1 art. 10d ust. 1), zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Funduszu lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (art. 10d ust. 1 pkt 2), czy też jeżeli dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów (art. 10d ust. 1 pkt 3). Skoro więc wierzytelność ma być umorzona w całości, a poza tym Prezes Agencji może umorzyć wierzytelność Funduszu w niektórych przypadkach nawet bez wniosku dłużnika (art. 10d ust. 5 ustawy), to w takiej sytuacji trudno jest mówić o tym, aby umorzenie wierzytelności na podstawie art. 10d ust. 1 następowało na podstawie umowy cywilnoprawnej. Do zawarcia takiej umowy niezbędne są bowiem co najmniej dwie strony i musi też istnieć przedmiot umowy dotyczący np. warunków i terminów spłaty wierzytelności. Nie zachodzą zaś przesłanki do zawarcia umowy, skoro brak jest drugiej strony (dłużnika) i nie następuje konkretyzacja praw i obowiązków stron, gdyż wierzytelność jest umarzana w całości w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek z art. 10d ust. 1 ustawy. Stąd też wbrew literalnej treści art. 10f ust. 1 ustawy, zgodnie z którym umorzenie wierzytelności Funduszu albo odroczenie lub rozłożenie spłaty wierzytelności Funduszu na raty następuje na podstawie umowy zawartej między Agencją a dłużnikiem, należy przyjąć, iż przepis ten nie ma zastosowania do umorzenia wierzytelności Funduszu w całości na podstawie art. 10d ust. 1 i 10c omawianej ustawy, a jedynie do umorzenia wierzytelności Funduszu w części, odroczenia lub rozłożenia wierzytelności Funduszu na raty. Tylko bowiem w tych ostatnich przypadkach jest miejsce na umowne ustalenie praw i obowiązków stron (dłużnika). Przemawia za tym również treść art. 10f ust. 2 ustawy. Konkludując NSA stwierdził, że umorzenie wierzytelności Agencji dotyczących środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa należy do zadań tej Agencji, skoro na podstawie art. 12 ust. 1 omawianej ustawy z dniem wejścia jej w życie do tej Agencji przeszły środki finansowe i inne mienie dotychczasowego Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa oraz zobowiązania i wierzytelności tego Funduszu. Agencja realizuje wyznaczone jej zadania, stosując określone przepisami prawa normy postępowania i załatwia sprawy w różnych formach prawnych. W przedmiotowej sprawie forma rozstrzygnięcia wskazana wprost w art. 10f ust. 1 w postaci umowy zawartej między Agencją a dłużnikiem nie dotyczy jednak umorzenia wierzytelności Funduszu na podstawie art. 10d ust. 1 ustawy, mimo zbliżonych zasad umarzania tych wierzytelności określonych w samej ustawie. Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 10d ust. 1 w związku z art. 10c omawianej ustawy ma charakter rozstrzygnięcia władczego i jednostronnego ("wierzytelność Funduszu może być umorzona") o charakterze kwalifikującym je do decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej, tym niemniej w art. 104 § 2 k.p.a. stwierdzono, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Stąd za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej podlegają zarówno decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcie nieostre, jak i decyzje oparte na uznaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 711/08 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Z. i B. S. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa winno zapaść w formie decyzji administracyjne. Powyższe stanowisko podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. W związku z powyższym badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. W efekcie przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził, że zarówno decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2007r. jak i decyzja Prezesa ARiMR z [...] marca 2007r., wydana w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym obie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uchylić. Decyzje Prezesa ARiMR nie spełniają bowiem podstawowych wymogów, jakie wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 107 § 1 i § 3, art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Brak jest w decyzjach tegoż organu powołania podstawy prawnej, a sformułowanie jej sentencji jest nieprawidłowe. Zgodnie z cytowanymi przepisami decyzja administracyjna winna zawierać powołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw jej wydania, czyli przepisów prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego. Przy czym orzecznictwo słusznie wymaga, aby podstawa prawna decyzji była podana w sposób precyzyjny, z określeniem odpowiedniego ustępu lub punktu artykułu, lub innej jednostki systematyzacyjnej aktu prawnego, albowiem bez sprecyzowania odpowiedniego ustępu (punktu) artykułu nie sposób ustalić podstawy prawnej decyzji (wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r., SA/Rz 1734/96, ONSA 1992, nr 1, poz. 7). Decyzja Prezesa ARiMR z [...] marca 2007r. w ogóle nie zawiera przytoczenia i wyjaśnienia przepisów prawa procesowego, będących podstawą rozstrzygnięcia, przepisy prawa materialnego zostały natomiast powołane jedynie w jej uzasadnieniu. Wydając natomiast decyzję na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący odwołanie albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) – gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) – gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący wniosek w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z [...] marca 2007r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych mającego w sprawie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdziła, że: "podtrzymuję swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] .01.2007r., znak: [...]". Treść tej sentencji prowadzi do konkluzji, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, że podobnymi wadami obarczona jest decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2007r. Decyzja ta nie zawiera w ogóle uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 §3 k.p.a., a mimo tak poważnych uchybień Prezes ARiMR, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, nie wyeliminował jej z obrotu prawnego nie dostrzegając powyższych wad. Zgodnie z brzmieniem ww. artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wypełnia żadnego z wyżej wskazanych wymogów, co uniemożliwia jej kontrolę przez Sąd. Wskazane wady zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej sprawiają, iż przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny istnienia przesłanek do odmowy umorzenia należności oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Uchylenie obu decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organów administracji. Z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 134 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2007r. organu I instancji poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie.