II FSK 227/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA del. Teresa Porczyńska, Protokolant Tomasz Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 878/09 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 26 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od G. K. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.K. na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie częściowego umorzenia należności z tytułu kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Sąd stan sprawy przedstawił następująco: Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na F. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji LPG w Z. przy ul. S. na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Wnioskiem z dnia 19 maja 2008 r. skarżąca zwróciła się z do Wojewody [....] o umorzenie tej należności, wskazując na swą trudną sytuację finansową. Decyzją z dnia 2 lutego 2009 r. Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu zobowiązania w kwocie 40.000 zł wraz z odsetkami naliczanymi od tej kwoty. Organ podniósł, że z zebranych w toku postępowania dokumentów wynika, iż wnioskodawczyni jest osobą samotną, nieposiadającą żadnego majątku ruchomego ani nieruchomości, zamieszkuje ze swoją matką, która ponosi koszty utrzymania lokalu mieszkalnego. Średniomiesięczny dochód netto zobowiązanej wynosi 1.951,55 zł, na który składają się dochody z prowadzonej działalności gospodarczej oraz dochody z tytułu zatrudnienia w firmie R. S.A. w Z.. Skarżącą obciążają następujące wydatki: spłata kredytu w L. (miesięczna rata 516,23 zł) oraz spłata kredytu udzielonego przez Agencję Rozwoju Regionalnego w Z. (miesięczna rata po uśrednieniu - 576,31 zł), wydatki w kwocie ok. 800 zł na żywność oraz odzież. Organ stwierdził, że różnica między dochodami a wydatkami stanowi kwotę 135,32 zł i uznał, że skarżąca nie była w stanie w całości uregulować nałożonej kary. Zapłacenie kwoty 35.000 zł (która na wniosek zobowiązanej będzie mogła być rozłożona na raty) umożliwi dalsze funkcjonowanie przedsiębiorstwa skarżącej. Ponoszenie zwykłych kosztów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak i niepowodzenia związane z ryzykiem działalności gospodarczej, a nie nadzwyczajnymi zdarzeniami, nie mogą być uznane za przesłanki umorzenia kary w całości. Ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej nie powinno być przenoszone na budżet państwa. Zaistniała sytuacja wynika z działania strony, która poprzez naruszenie prawa doprowadziła do powstania zobowiązania. Jednocześnie organ podkreślił, że przyznana ulga stanowi pomoc de minimis. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] skarżąca wniosła o umorzenie kwoty 65.000 zł wraz z naliczanymi od niej odsetkami oraz o rozłożenie pozostałej do zapłaty kwoty w wysokości 10.000 zł na 100 miesięcznych rat począwszy od 1 maja 2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 marca 2009r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, że przy rozpatrywaniu sprawy organy przekroczyły granice uznania administracyjnego, a ponadto dokonały błędnej wykładni art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.). Sam organ pierwszej instancji stwierdził, że różnica pomiędzy dochodami a wydatkami skarżącej wynosi 135,32 zł, co w konsekwencji powinno prowadzić do umorzenia zobowiązania w kwocie 65.000 zł. Skarżąca może jedynie zapłacić karę w kwocie 10.000 zł i to przy rozłożeniu jej na 100 miesięcznych rat. Zapłata kwoty 35.000 zł musiałaby spowodować likwidację działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. Ponadto w uzasadnieniu skargi wskazano, że prowadząc działalność gospodarczą skarżąca korzysta z pomocy publicznej m.in. z Powiatowego Urzędu Pracy na zorganizowanie miejsc pracy. Likwidacja działalności gospodarczej oznaczałaby konieczność zwrotu otrzymanej pomocy publicznej. Skarżąca wskazała też, że likwidacja działalności spowoduje natychmiastową wymagalność kredytu uzyskanego z Agencji Rozwoju Regionalnego. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na fakt, iż decyzje wydawane na podstawie art. 67 § 1 pkt 3 O.p. opierają się na konstrukcji uznania administracyjnego. Organy mogą zatem, lecz nie muszą uwzględnić żądania wnioskodawcy, co nie oznacza jednak zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości podatkowych. Rozstrzygnięcie takie powinno być należycie uzasadnione i poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem dowodowo-wyjaśniającym. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, dokonując ich oceny w ramach wyznaczonych przez art. 191 O.p.. Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania od organu. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 67a § 1 O.p., przekroczenie granic uznania administracyjnego, a także nie wzięcie pod uwagę wszystkich niezbędnych okoliczności oraz pominięcie ważnego interesu strony w domaganiu się dalszego częściowego umorzenia nałożonej kary, tj. kwoty 25.000 zł i zobowiązanie strony do zapłaty pozostałej kwoty kary, tj. kwoty 10.000 zł. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny pływ na wynik sprawy "przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 P.p.s.a.", a to wskutek oddalenia skargi wbrew prawu, podczas gdy Sąd "winien uchylić zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 67a § 1 O.p.". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro z przeprowadzonego postępowania wynikało, że strona jest zdolna zapłacić miesięcznie jedynie kwotę 135,32 zł, to nałożenie na nią obowiązku spłaty 35.000 zł wraz z odsetkami bezspornie wskazuje, iż takiego obciążenia strona nie będzie mogła ponieść. Zachodzą obiektywne przesłanki dalszego umorzenia kwoty 25.000 zł zobowiązania, gdyż zapłata kary ponad kwotę 10.000 zł musiałoby w konsekwencji spowodować likwidację działalności gospodarczej, co narażałoby skarżącą na dalsze straty. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 29 czerwca 2011 r. pełnomocnik Ministra Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Z istoty decyzji uznaniowej wynika pozostawienie organowi swobody wyboru kierunku rozstrzygnięcia, które jednak musi zostać podjęte w zgodzie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi, wyznaczającymi standardy ustalania stanu faktycznego sprawy oraz formalne elementy rozstrzygnięcia (w tym dotyczące uzasadniania decyzji). Decyzja podjęta na podstawie art. 67a § 1 O.p. nie ma zatem charakteru arbitralnego; organ jest zobligowany do ustalenia, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązań. Ustalenie zaistnienia tych przesłanek nie wiąże jednak organu podatkowego w tym sensie, że nie musi on podjąć korzystnej dla podatnika decyzji. Organ może - w ramach swojego uznania - zadecydować o odmowie zastosowania ulgi, nawet wówczas, gdy istnieje "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Uznaniowy charakter decyzji organu determinuje również zakres kontroli sądowoadministracyjnej, prowadzonej w przedmiocie takiego rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1279/10) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku uznania administracyjnego "kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryterium, sposobu wykorzystania tego kryterium w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji. Nie obejmuje natomiast, co do zasady, samej ustalonej przez organ treści tych kryteriów, jeżeli nie pozostaje ona w wyraźnej kolizji z aksjologią prawną czy jednoznacznie wyrażonymi normami prawa". Z kolei w wyroku z 14 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1496/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru". Odnosząc powyższe konkluzje – które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela - do rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej, wskazującego na naruszenia przepisów prawa materialnego. W związku z tym należy wskazać, że z uwagi na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nawet zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 67a § 1 O.p. nie obligowało organów do uwzględnienia wniosków podatnika, a zatem kwestia powyższa wyłączona była w ogóle z zakresu kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie powinien był nawet analizować zasadności decyzji co do zakresu zastosowanej przez organy podatkowe ulgi, bowiem w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 67a § 1 O.p. organ miał pozostawioną swobodę decyzji nie tylko co do ustalenia rozmiarów zastosowanej ulgi, ale mógł przede wszystkim, stosownie do swego uznania, zadecydować czy ulgę w ogóle przyznawać. Z tych też względów zarzutu naruszenia art. 67a § 1 O.p. nie można było uwzględnić. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że i w tym zakresie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowej kontroli działania organów administracji. Postępowanie w przedmiocie zastosowania ulgi zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi, zarówno w odniesieniu do postępowania dowodowego, jak i w zakresie samego rozstrzygnięcia. Za uzasadnione należy uznać twierdzenie, iż organy zebrały materiał dowodowy sprawy w sposób wyczerpujący, a dokonana przez nie ocena dowodów pozostawała w zgodzie z zasadą wyrażoną w art. 191 O.p.. Decyzje organów administracyjnych zostały też prawidłowo uzasadnione. W tej sytuacji uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z prawem oddalił skargę, stwierdzając, że w sprawie nie doszło do naruszeń prawa procesowego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podjęte rozstrzygnięcie nie naruszało więc ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), ani art. 151 P.p.s.a. Dlatego też wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.