II SA/Ol 540/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 121 (sto dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta O. ustalił D. i W.Z. opłatę adiacencką w wysokości 5.250,39 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O. przy ul. I., "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej. Zakończono bowiem realizację inwestycji polegającej na budowie drogi – nawierzchni ulicy I., co potwierdza protokół odbioru robót z dnia 2 grudnia 2005 r., zaś z operatu szacunkowego wynika, że w związku z tym wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Powyższe umożliwiło ustalenie, na podstawie art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), opłaty adiacenckiej. Organ pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ulica I. jest ulicą osiedlową w strefie zamieszkania i nie musi mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Wskazał też, że rzeczoznawca w piśmie z dnia 17 marca 2008r., ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących sposobu zaktualizowania ceny 1 m² nieruchomości do faktycznej sytuacji rynkowej i poprawności doboru obiektów porównawczych w operacie szacunkowym, podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie. W ocenie Prezydenta Miasta prawidłowo ustalono wysokość opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy określił na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń na kwotę 287.410 zł, zaś wartość nieruchomości po ich wybudowaniu na kwotę 310.520 zł. Operat szacunkowy jest zgodny z prawem i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych i wynika z niego wzrost wartości nieruchomości o kwotę 23.110 zł. Ponadto różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejszono, zgodnie z art. 148 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o wartość nakładów poniesionych przez stronę na rzecz budowy drogi, tj. o zwaloryzowaną kwotę 2.108,45 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona uchwałą nr LIII/794/2001 Rady Miasta O. z dnia 14 listopada 2001r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, wynosi 25 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu danego urządzenia infrastruktury technicznej. W złożonym odwołaniu W.Z. podtrzymał swoje stanowisko odnośnie nieprawidłowego doboru materiału porównawczego przy sporządzaniu operatu szacunkowego i zastosowanej wysokości przelicznika wzrostu wartości nieruchomości w badanym okresie czasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 13 czerwca 2008 r. utrzymało decyzję będącą przedmiotem odwołania w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących kwestię ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowaną budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz określania wartości nieruchomości. Stwierdził ponadto, że w rozpoznawanej sprawie biegły przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Kolegium podkreśliło, że operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane elementy. Biegły opisał rynek lokalny i przedstawił transakcje sprzedaży nieruchomości o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej. Do porównania przyjął po trzy transakcje, po odrzuceniu skrajnych. Skorygował ponadto wartości nieruchomości w przypadku występowania różnic, zaś zastosowany wskaźnik zmiany cen nie jest zbyt wygórowany. Wobec powyższego operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium nie uwzględniło argumentacji odwołania, gdyż biegły zastosował wskaźniki korygujące, gdy cechy nieruchomości porównywanych różniły się, a poprawka na trend czasowy, w ocenie organu odwoławczego, nie była wygórowana. W złożonej skardze W.Z. zarzucił, że w operacie szacunkowym niewłaściwie dobrano porównywane nieruchomości, gdyż biegły przyjął do szacowania wartości jego działki m.in. nieruchomość położoną w innej, znacznie atrakcyjniejszej, części miasta. Nieprawidłowo również założył średni wzrost wartości porównywanych nieruchomości na poziomie 2% miesięcznie. Wzrost wartości nieruchomości skarżącego badano w okresie od grudnia 2005 r., kiedy to zmodernizowana ulica została oddana do użytku, do grudnia 2007 r., tj. daty sporządzenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Biegły nie uwzględnił znacznych wahań cen nieruchomości, jaki miały miejsce w tym okresie. Na potwierdzenie zasadności swoich zarzutów skarżący załączył do skargi operat szacunkowy sporządzony dnia 2 lipca 2008 r. Z tego dokumentu wynika wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 11.106 zł. Skarżący zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i nie zawiera stanowiska organu odwoławczego odnośnie do zarzutów wadliwości operatu szacunkowego, przez co naruszono art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy wskazał na wady operatu szacunkowego załączonego do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 tej ustawy). Z treści cytowanego przepisu wynika, że wzrost wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej rodzi obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zatem ta okoliczność musi zostać ustalona bezspornie w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej. Ustalenie tej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, co wynika wprost z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przyjęły, że sporządzony w dniu 3 grudnia 2007 r. operat szacunkowy może służyć jako podstawa do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości skarżącego po wybudowaniu nawierzchni ulicy. Oceny tej nie można podzielić. Przede wszystkim biegły nie wykazał w operacie szacunkowym, że to wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości skarżącego. Z treści tego dowodu nie wynika bowiem, aby uwzględniona została okoliczność znacznego wzrostu wartości nieruchomości w drugim półroczu 2006 r. Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, że w listopadzie 2006 r. nastąpił znaczny wzrost cen nieruchomości, natomiast w dalszym okresie ceny nieruchomości gruntowych uległy korekcie o ok. 10-15%, a od połowy 2007 r. - ustabilizowały się. Rzeczoznawca majątkowy, szacując wartość nieruchomości skarżącego, analizą objął transakcje sprzedaży nieruchomości, które miały miejsce właśnie w okresie od listopada 2006 r. do sierpnia 2007 r. Biegły w omawianym operacie szacunkowym dokonał analizy trendu czasowego i stwierdził tendencję wzrostową na badanym rynku. Podał, że wzrost wartości średnich cen transakcyjnych w badanym okresie wyniósł od 25 do 60 % i przyjął stopę trendu zmiany cen 2% na miesiąc, czyli na minimalnym poziomie. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo autora omawianego operatu, w którym ogólnie wyjaśnia, nie odnosząc się do konkretnych przykładów, że na terenie O. ceny niezabudowanych nieruchomości gruntowych nadal rosną, gdyż cieszą się popytem, zaś stabilizacja dotyczy wyłącznie rynku nieruchomości lokalowych. Uwzględniając jednak podniesioną wyżej okoliczność gwałtownego wzrostu cen nieruchomości, uzasadnienie, iż stopę wzrostu cen ustalono z zachowaniem zasady ostrożności, nie można uznać za wystarczające i przekonywujące. Podzielić również należy zarzut dotyczący braku uzasadnienia przesłanek, które zdecydowały o przyjęciu nieruchomości położonej przy ulicy Jagodowej (poz. 16 tabeli V.1.1 operatu szacunkowego) do określenia wartości działek według stanu po wybudowaniu drogi. Skarżący wywodzi, iż ma ona szczególnie atrakcyjną lokalizację, co bez wątpienia wpłynęło na jej cenę transakcyjną. Nieruchomość ta jest bowiem położona w bardzo atrakcyjnej części miasta. Przyjęcie jej zatem do szacowania spośród, powołanych w operacie szacunkowym, dziesięciu innych nieruchomości mających urządzoną drogę dojazdową wymaga uzasadnienia. Przy czym należy zauważyć, że z treści tabeli V.2.6 wynika, że w ocenie biegłego lokalizacja szczegółowa nieruchomości skarżącego i nieruchomości położonej przy ulicy Jagodowej jest taka sama, wobec czego nie wymagała korekty. Ponadto, uwzględniając okoliczność, na którą zwrócił uwagę także biegły, że ceny transakcyjne nieruchomości przyjętych do analizy wahały się od ok. 115 zł do 322 zł za 1m², zaś średnia cena transakcyjna 1 m² kształtowała się na poziomie 200 zł, należało wyjaśnić, dlaczego do obliczenia wartości nieruchomości skarżącego przyjęto konkretne transakcje. Bez wątpienia bowiem przyjęcie określonych nieruchomości do porównania z szacowaną nieruchomością ma wpływ na wynik tej oceny, a w konsekwencji na wysokość opłaty adiacenckiej. W tych okolicznościach zasadne są wątpliwości co do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości skarżącego po wybudowaniu nawierzchni ulicy I. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, co narusza art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwcześnie zatem ustalono opłatę adiacencką na podstawie danych wynikających z operatu szacunkowego z dnia 3 grudnia 2007 r. Podnieść w tym miejscu należy, że na podstawie art. 80 K.p.a., operat szacunkowy podlega w ramach swobodnej oceny dowodów takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Ograniczenie się zatem do podania niezbędnych elementów, które dokument ten zawiera zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), jest oczywiście niewystarczające. Nie można bowiem uznać za merytoryczną ocenę lakonicznego stanowiska Kolegium, że wskaźnik zmiany cen i korekta trendu czasowego nie są "zbyt wygórowane", bez odwołania się do konkretnych okoliczności. Organy administracji muszą zdecydować o wartości dowodowej operatu szacunkowego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, zaś w razie wątpliwości mogą wystąpić o uzupełnienie wyrażonej w nim opinii. Dodatkowo Sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy w swoich rozważaniach nie przedstawił w zasadzie stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej swojej decyzji. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o dopuszczenie jako dowodu uzupełniającego załączonego do skargi operatu szacunkowego z dnia 2 lipca 2008 r., Sąd wskazuje na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1932/06 (niepublikowany), iż art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, a za taki dowód należy uznać operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Treść tego dokumentu pozostaje więc bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Jednakże wykazane wyżej nieprawidłowości muszą skutkować uchyleniem tej decyzji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium, uwzględniając powyższe rozważania, wyjaśni faktyczny wpływ wybudowania nawierzchni ulicy I. na wzrost wartości nieruchomości skarżącego i rozstrzygnie o wysokości ewentualnej opłaty adiacenckiej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a.