II SA/Po 279/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2009r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...].11.2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. obciążył Gminę O., jako stronę postępowania administracyjnego, opłatą w łącznej kwocie 35,15 zł, za analizę i kontrolę dokumentacji w sprawie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia na etapie wydania decyzji środowiskowej: budowa kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w m. O. - etap III gm. O . Orzeczenie zapadło na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851) i § 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 04.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 20, poz. 193). Pobranie opłaty uzasadnione zostało powstałymi kosztami w związku z analizą i kontrolą dokumentacji w postaci kopii wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wraz z informacją zawierającą dane dotyczące planowanego przedsięwzięcia, kserokopię mapy ewidencyjnej. W ocenie organu uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy zaliczyć do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Przeprowadzone czynności analizy i kontroli dokumentacji, niezbędne do wydania opisanego uzgodnienia mieszczą się w pojęciu "innych czynności" związanych z nadzorem zapobiegawczym o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Analiza i kontrola dokumentacji jest podstawową czynnością nadzoru zapobiegawczego, bez której postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, nie byłoby możliwe. Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustalono na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, w oparciu o przepis § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 04.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z wyliczenia zawartego w decyzji wynika, że uwzględniono koszty bezpośrednie za analizę i kontrolę dokumentacji w kwocie 19 zł i koszty pośrednie 85% w kwocie 16,15 zł. Łącznie koszty wyliczono na kwotę 35,15 zł, którą to kwotą obciążono Gminę O . Odwołanie od decyzji wniosła Gmina O., domagając się uchylenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S . Gmina wskazała na przepis art. 36 ust 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który przewiduje, że nie pobiera się opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku z ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, jeżeli w wyniku badań kontrolnych nie stwierdzono naruszenia określonych wymagań. Taka była sytuacja w niniejszej sprawie. Nadto Gmina podniosła, ze dokonane czynności podjęte zostały w ramach współdziałania organów na podstawie art. 106 kpa, co oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stwierdzić obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko bez zasięgnięcia opinii powiatowego inspektora sanitarnego zatem jest organem współuczestniczącym jako organ opiniujący. Brak jest podstaw do zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem organ nie działa w takim wypadku jako organ prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami prawa. Przesądza to, zdaniem odwołującego, o braku możliwości uznania wykonanych czynności za czynności zapobiegawcze w rozumieniu powołanego przepisu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] 02.2009 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ustanawia generalną zasadę pobierania opłat za podejmowane czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wyjątki od tak określonej zasady nie dotyczą sytuacji badanej w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji szczegółowo określił jakie czynności wykonał, podejmując działania z zakresu sanitarnego nadzoru oraz określił koszty wykonania tych czynności. Katalog czynności zaliczanych do nadzoru zapobiegawczego zawiera art. 3 tej ustawy i ma charakter otwarty. Skoro wydawanie opinii należy do podstawowych obowiązków organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to wydanie opinii w niniejszej sprawie naliczyć należy do "innych czynności" z zakresu nadzoru zapobiegawczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze podniesiono zarzuty sformułowane w odwołaniu i podkreślono, że wyrażenie przez państwowego inspektora nadzoru sanitarnego opinii w sprawie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie stanowi czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z którego wykonaniem wiąże się pobranie opłaty, o jakiej mówi art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie kluczowe dla rozstrzygnięcia było, czy prawidłowo organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakwalifikowały wykonane czynności, do czynności z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego a nadto czy wykonane czynności można zaliczyć do badań laboratoryjnych lub innych czynności wykonywanych przez właściwy organ. W podobnej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 14.05.2007 r. sygn. II OSK 1944/06). W ocenie tego Sądu należało przyjąć, że bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach art. 106 K.p.a., w świetle unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Słuszne jest więc twierdzenie, że skoro uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1) czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) wymieniono jako przykładowe zadania należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to oczywiście do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć również opiniowanie w trybie art. 106 K.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Jednakże w świetle art. 36 ust. do ustalenia spornej opłaty nie jest wystarczające zaliczenie określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Z treści tego przepisu bowiem jednoznacznie wynika, że omawianą opłatę "pobiera się", a w istocie ustala się decyzją administracyjną "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Nie jest to więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ w związku ze sprawowaniem sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Oznacza to, że opłaty nie pobiera się za każdą czynność lecz jedynie za czynności ściśle określone w ust 1 art. 36. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie wskazać należy, że do czynności za które pobiera się opłaty nie może należeć opisana w decyzji "analiza i kontrola dokumentacji". Wydanie każdej decyzji, w tym również decyzji uzgodnieniowej, poprzedzone być musi czytaniem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, po którym to etapie następuje analiza przeczytanego materiału, a ta bezpośrednio poprzedza wydanie decyzji. Tak więc "analiza i kontrola dokumentacji" za którą pobrano opłatę nie jest niczym innym jak czynnością stanowiącą integralną część wydania decyzji. Innymi słowy wydanie decyzji bez analizy jest niemożliwe. Analizowany przepis nie przewiduje pobrania opłaty za wydanie decyzji. Wskazane w przepisie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" zamykają się w grupie czynności które powstały w związku z wydawaną decyzją. Tak zredagowany przepis wskazuje na wyjątkowość powstania pewnych specjalnych kosztów i nie może być traktowany jako podstawa do żądania od Gminy jako inwestora, zwrotu kosztów wydania decyzji do czego w istocie doszło. W tych warunkach Sąd uznał, że do pobrania opłaty za czynności opisane w decyzji, doszło z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W pkt III. wyroku określono, na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz MK