II OSK 1252/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 760/09 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od W. Sp. z o.o. w K. na rzecz B. W. kwotę 300 (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 760/09, po rozpoznaniu skargi B. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: B. W. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podpiwniczeniem, garażem podziemnym i wjazdem na teren oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalno - usługowego na działce ew. nr [...] i części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło punkt I zaskarżonej decyzji "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu" i w tym zakresie orzekło co do linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, ilości kondygnacji i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu – pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję złożył B. W., zarzucając rażące naruszenie art. 54 pkt 2 ust. a-c w związku z art. 64 oraz art. 61 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rażące naruszenie §§ 3 ust. 2, 5 ust.1, 6 ust. 1, 7 ust. 1 i 3, 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wniosło o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu II instancji uchyliła punkt pierwszy decyzji pierwszoinstancyjnej, zatytułowany "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu", obejmujący sześć podpunktów, nadając jedynie nową treść podpunktowi 1.1. zatytułowanemu "Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" i w efekcie w zakresie podpunktów 1.2 – 1.6 w postępowaniu administracyjnym nie określono warunków, które stosownie do art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligatoryjnie należało umieścić. Powyższa decyzja zapadła zatem z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 podpunkty b i c, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził ponadto, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono w prawidłowy sposób analizy sposobu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji. Stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. § 3 ust. 2 rozporządzenia nakłada na organ obowiązek ustalenia każdej granicy obszaru analizowanego w odległości co najmniej trzykrotności frontu działki od każdej granicy terenu inwestycji. Odległość pomiędzy jakimkolwiek punktem granicy terenu analizowanego a jakimkolwiek punktem znajdującym się w granicy terenu inwestycji nie powinna być zatem mniejsza niż trzykrotność frontu działki. W niniejszej sprawie front działki budowlanej stanowiącej teren inwestycji przylegający do ulicy [...] wynosi około 42 i pół metra (wg mapy około 8,5 cm przy skali 1:500). Trzykrotność tej wartości to około 127 i pół metra. Odległość ta nie została zachowana przy wyznaczaniu którejkolwiek z granic obszaru analizowanego. Sąd wskazał także, że kolejną istotną wadą postępowania pierwszoinstancyjnego jest fakt oparcia rozstrzygnięcia Prezydenta [...] na niepełnej, powierzchownej analizie obszaru analizowanego (wada ta dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej analizy). Próbę sanowania tych wadliwości poprzez uzupełnienie materiału dowodowego po wpłynięciu odwołania skarżącego Sąd uznał za nieskuteczną. Wskazał, że pismem z dnia 22 grudnia 2005 r. organ I instancji przekazał odwołanie organowi odwoławczemu. Wraz z pismem przekazującym odwołanie organ I instancji przedłożył organowi odwoławczemu dokument "Stanowisko w sprawie odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r." Dokument ten w istotny sposób uzupełnił analizę stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji. Zanalizowano w nim dokładnie stan zagospodarowania na 26 działkach położonych w obszarze analizowanym przy ulicach [...] i [...] oraz podano uzasadnienie ustalania poszczególnych parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalenia te były podstawą ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu I instancji elementy te winny były się znaleźć w załączniku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Do takiej pełnej analizy winna była mieć możliwość ustosunkowania się strona postępowania, otrzymując decyzję organu I instancji. Doszło zaś do sytuacji, w której organ I instancji czynił ustalenia faktyczne po zakończeniu postępowania. Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego doszło również do uzupełnienia przez Prezydenta graficznej części analizy. Do decyzji pierwszoinstancyjnej nie dołączono bowiem mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy dopiero po wpłynięciu odwołania organ pierwszej instancji kompletuje materiał dowodowy i przekazuje go organowi odwoławczemu dochodzi do stanu, w którym pełnym materiałem dowodowym dysponuje tylko organ II instancji, co w oczywisty sposób prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozumianej, jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany przez organy obu instancji. Sąd zwrócił uwagę także na brak jasności co do rzeczywistego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanu zagospodarowania terenu inwestycji. Według mapy na działce istniał budynek dwukondygnacyjny (oznaczenie "II - I"), z decyzji odwoławczej wynika natomiast, że teren inwestycji zabudowany jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym podpiwniczonym o czterech kondygnacjach nadziemnych o wysokości 17 metrów, zbudowanym w technologii tradycyjnej. Z powyższych względów, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku o uwzględnieniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 178, art. 77 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 46 k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi, która podlegała odrzuceniu w związku ze złożeniem jej po terminie i przyjęciem przez Sąd Administracyjny jako daty doręczenia skarżonej decyzji daty niepotwierdzonej jakimkolwiek dokumentem; 2. art. 106 p.p.s.a w zw. z art. 322 § 1 kodeksu postępowania cywilnego poprzez dokonanie ustalenia jednych z najbardziej istotnych okoliczności w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i między innymi przyjęcie za prawdziwej okoliczności nie wykazanej jakimkolwiek dokumentem, nawet prywatnym; 3. art. 75 i 76 p.p.s.a. poprzez nie doręczenie pełnomocnikowi skarżącego kompletnego odpisu pisma wraz z wszystkimi załącznikami; 4. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a: a) poprzez pozbawienie skarżącego możliwości obrony swych praw i nie odroczenie rozpoznania sprawy, pomimo niedoręczenia kompletnego pisma procesowego, b) poprzez nie doręczenie skargi i zawiadomienia o rozprawie oraz innych pism w sprawie stronom postępowania, a to D. K., P. K. oraz Stowarzyszeniu [...], c) w zw. z art. 72 p.p.s.a. poprzez doręczenie skargi, zawiadomienia o rozprawie oraz odpowiedzi na skargę stronom, które faktycznie stronami postępowania nie były oraz nieuzasadnione skorzystanie z instytucji doręczenia zastępczego, d) poprzez pominięcie i nie doręczenie P. B. - B. postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowo- administracyjnego, 5. art. 183 § 2 pkt 2 poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie pełnomocnika, który nie był należycie umocowany; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wybiórcze i preferencyjne przedstawienie zarzutów skargi, nie przedstawienie stanowiska pozostałych stron oraz wskazywanie motywów wyroku w sposób lakoniczny, niekonsekwentny i niespójny; 7. art. 152 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w wyroku o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy nie podlega w ogóle wykonaniu; 8. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zanim skarga została skutecznie wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 9. art. 69 p.p.s.a poprzez przyjęcie jako adresu zamieszkania strony postępowania adresu nie wynikającego w ogóle z akt niniejszej sprawy; 10. art. 153 p.p.s.a. przez błędną ocenę stanu prawnego zaistniałego w sprawie a dotyczącego, zarzutów przedstawionych dalej w pkt. 11-16 poniżej, 11. art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez niezweryfikowanie i niesprawdzenie ziszczenia się okoliczności, od których p.p.s.a. uzależnia udzielenie ochrony tymczasowej, 12. art. 54 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej - Ustawa) poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie zawierała wszystkich wymaganych postanowień; 13. naruszeniu art. 54 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 Ustawy w związku z nieuwzględnieniem rzeczywistych zasad zagospodarowania i ładu przestrzennego oraz tendencji i zmian dotyczących sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym, 14. art. 61 ust. 1 Ustawy poprzez odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie warunki, od których Ustawa uzależnia wydanie takowej decyzji; 15. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej - Rozporządzenie) poprzez uznanie, iż obszar analizowany został źle wyznaczony; 16. art. 77 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, iż skarżona decyzja została odebrana w dniu wskazanym w ustnym oświadczeniu pracownika poczty, bez jakiegokolwiek poparcia w postaci dokumentu, oraz w konsekwencji, że skarga została złożona w przewidzianym przepisami prawa terminie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi B. W. z dnia 11 maja 2006 roku, ewentualnie 2. uchylenie w całości wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na skutek naruszenia niektórych z w/w przepisów p.p.s.a. skarżąca i inne strony postępowania zostały pozbawione możności obrony swych praw, w konsekwencji czego całe postępowanie oraz wydany w jego oparciu wyrok dotknięte były nieważnością. Niezależnie od powyższego część z zarzutów, zwłaszcza ten o którym mowa w pkt 4b stanowi jednocześnie podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania sądowo-administracyjnego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Skarżąca podniosła, że potwierdzenie odbioru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie wskazuje daty odbioru decyzji przez B. W., zatem wątpliwe jest zachowanie przez niego trzydziestodniowego terminu do złożenia skargi. Pomimo, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. okoliczności sprawy powinny być stwierdzane na podstawie dokumentów, data odbioru skarżonej decyzji została ustalona przez Sąd ustnie. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zasady prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów, przyjmując za udowodnione istotne w sprawie okoliczności, które wcale nie zostały udowodnione. Sąd I instancji przyjął bez uzasadnionej podstawy, że skarga została złożona przez B. W. w terminie, choć nie wskazał on daty odbioru skarżonej decyzji na potwierdzeniu odbioru, choć powinien to uczynić. Pomimo powyższego uchybienia WSA przyjął na korzyść B. W., że decyzja została odebrana w dniu 11 kwietnia 2006 r., tj. dokładnie na trzydzieści dni przed złożeniem rozpatrywanej skargi. Skarżąca wskazała na przepis art. 75 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu sądowo-administracyjnym wszelkie pisma doręcza się w odpisach oraz na art. 76 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, iż doręczane pisma powinny być kompletne, tj. wraz z wszystkimi załącznikami. Do przesłanej do pełnomocnika skarżącej przez Sąd I instancji skargi B. W. z dnia 11 maja 2006 r. nie zostały załączone dwa bardzo istotne załączniki. Na rozprawie 9 października 2009 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na powyższy brak, wnosząc o odroczenie rozprawy i doręczenie brakujących załączników, jednak wnioski pełnomocnika nie zostały uwzględnione. Sąd podjął decyzję o kontynuowaniu rozprawy, bez zaznajomienia pełnomocnika skarżącej z nieokazanymi mu dotychczas dokumentami, po czym zamknął rozprawę i wydał wyrok w sprawie. Pełnomocnik skarżącej zarówno w odpowiedzi na skargę jak i w toku rozprawy, nie mógł ustosunkować się do zarzutów zawartych w nie okazanych mu do tej pory załącznikach. Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę, że w postępowaniu przed WSA nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Skarga, zawiadomienie o rozprawie oraz odpowiedź na skargę Spółki [...] zostały przesłane do osób wykazanych jako strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w I i II instancji postępowania administracyjnego. Sąd I instancji w toku postępowania nie uwzględnił, że po wydaniu decyzji SKO i wniesieniu skargi przez B. W. oraz po wydaniu na skutek przedmiotowej skargi decyzji autokontrolnej, na wniosek skarżącej Spółki doszło do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji autokontrolnej. Po wznowieniu postępowania przed SKO ilość stron wynosiła 17, zatem te same 17 podmiotów powinno otrzymać odpisy skargi zawiadomienia o rozprawie. Skoro trzy zupełnie nowe podmioty stały się uczestnikami postępowania administracyjnego, dotyczącego skarżonej decyzji SKO, to tym bardziej powinny one uzyskać status stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym tej samej decyzji. Wyżej wymienione podmioty jako strony postępowania zostały pozbawione możności obrony swych praw. Skarżąca podniosła, że zawiadomienie o rozprawie i skarga nie zostały skierowane do wszystkich stron, gdyż zostały skierowane do dwóch podmiotów innych niż strony – do Pana R. M. oraz Pana M. A. H., podczas gdy stronami postępowania w rzeczywistości byli Pani R. M. oraz Pan M. A. H. Sąd nie tylko pomylił się w zakresie pisowni drugiego imienia strony, ale także wysłał zawiadomienie na adres nie wynikający w żaden sposób z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. P. B. – B., będącego stroną postępowania, nie doręczono postanowienia Sądu I instancji z dnia 6 lutego 2008 r. o zawieszeniu postępowania. Od takiego postanowienia stronie służy zażalenie. Poprzez niedoręczenie tego postanowienia, strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Pełnomocnictwo procesowe udzielone przez B. W. na rzecz K. W. nie dotyczy przedmiotowego postępowania, zatem pełnomocnik działał bez należytego umocowania. Sygnatura wskazana w treści pełnomocnictwa jest sygnaturą postępowania nadaną mu przed zawieszeniem, wraz z podjęciem postępowania sprawa otrzymała nową sygnaturę. Stosowne wezwanie do złożenia pełnomocnictwa procesowego, opatrzone nową sygnaturą sprawy zostało wysłane do K. K. Sąd I instancji pozwolił na prowadzenie i zakończył postępowanie przy braku umocowania pełnomocnika do działania w imieniu skarżącego. Skarżąca wskazała też na wadliwość uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego B. W. Sąd pominął w ogóle w treści uzasadnienia stanowisko skarżącego. Pomimo obszernej i wyczerpującej oraz prawnie uzasadnionej argumentacji dotyczącej niemożliwości orzekania o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy, Sąd I instancji rozpoznający sprawę wstrzymał wykonanie takiej decyzji. Skarżący zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd miało bardzo istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż zaważyło na wydaniu rozstrzygnięcia, które w świetle przepisów prawa, w przypadku decyzji ustalających warunki zabudowy jest niedopuszczalne. Skarżąca powołała się na art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może udzielić ochrony tymczasowej skarżącemu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie Sąd nie zweryfikował, czy zostały spełnione okoliczności uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej skarżącemu i wstrzymał wykonalność decyzji. WSA w zakresie dotyczącym wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygał, analizował i orzekał zanim w ogóle stwierdził czy skarga jest dopuszczalna, w szczególności, czy została wniesiona w terminie. Wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji jest rozpoznawany zawsze w związku z, i po skutecznym złożeniu skargi. WSA rozpoznał wniosek pomimo, że skarga zawierała braki uniemożliwiające jej rozpoznanie. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Sądu I instancji, że decyzja SKO nie określała warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunków w zakresie infrastruktury technicznej, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie komunikacji. Skarżąca wyjaśniła, że decyzja SKO uchylała pkt 1 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2005 roku tylko i wyłącznie w zakresie w jakim orzekała co do istoty sprawy, to jest w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, ilości kondygnacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Pozostałe warunki zabudowy są takie, jak to zostało przewidziane w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2005 roku. Ustalone obecnie ostatecznie warunki zabudowy należy określać przy uwzględnieniu decyzji obu instancji. Celem potwierdzenia i wyjaśnienia powyższej kwestii, skarżąca, działając na podstawie art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z żądaniem wyjaśnienia decyzji z [...] marca 2006 roku. Postanowienie zapadłe na podstawie tego wniosku, zdaniem skarżącej będzie miało decydujące znaczenie dla niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącej dane i informacje przesłane przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego były jedynie uszczegółowieniem, wyjaśnieniem i aktualizacją informacji. Organ I instancji nie zmieniał danych w oparciu, o które została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a jedynie wyjaśnił pewne kwestie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Mapy i dokumenty, które zostały 22 grudnia 2005 roku, przesłane do SKO przez organ I instancji zostały przekazane wraz z całymi aktami sprawy, nie były one przygotowane na okoliczność składania wyjaśnień, znajdowały się po prostu w aktach sprawy i wraz z nimi zostały przekazane. Sąd I instancji powołując powyższe rzekome naruszenie zasady dwuinstancyjności nie wskazał również precyzyjnie jakie to dane i informacje miałyby się po raz pierwszy pojawić w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W takiej sytuacji skarżąca jest pozbawiona możliwości merytorycznego wskazania uchybień treści wyroku. Skarżąca podkreśliła, że wykazała ponad wszelką wątpliwość, iż w stosunku do planowanej inwestycji zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 Ustawy. Przedstawiona przez skarżącą w toku postępowania skargowego argumentacja potwierdziła, że zamierzenie inwestycyjne jest świadomym jego wkomponowaniem w istniejący ład urbanistyczny, bowiem uwzględnia lokalne uwarunkowania przestrzenne oraz istniejącą budowę oraz tendencje przekształceń zabudowy w zabudowę wielorodzinną oraz nie narusza żadnych postanowień Rozporządzenia, w tym także § 3. Co więcej Sąd orzekający w sprawie w I instancji w ogóle nie uwzględnił wywodów, twierdzeń skarżącej dotyczących poszczególnych wielkości i wartości kształtujących ład przestrzenny w analizowanym obszarze. Sąd I instancji bezkrytycznie zawierzył oświadczeniom B. W. i jego wyliczeniom, której zostały przygotowane w sposób nierzetelny, stronniczo i z pominięciem istotnych okoliczności oraz wbrew przepisom Polskiej Normy. Wyrok wydany w sprawie nie uwzględnia tendencji i zmian jakie zachodzą w obszarze analizowanym, naruszając tym samym art. 54 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicy powstają w chwili obecnej wyłącznie budynki o zabudowie średnio- lub bardzo- wysokiej. Budynek nie będzie ani gabarytami ani kubaturą czy też innymi cechami zabudowy odbiegał od budynków mieszkalnych wielorodzinnych, które zostały zbudowane wzdłuż sąsiedniej ul. [...]. Wyrok WSA z dnia 9 października 2009 roku wycofał z obrotu prawnego decyzję administracyjną która powinna była być wydana. Nie istnieją okoliczności, które uniemożliwiałyby w świetle treści art. 64 Ustawy na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie powinien być wydany wyrok uchylający tę decyzję. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył B. W., wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli także Z. B. – B. oraz I. B. – B., wnosząc o jej oddalenie. Skarżąca Spółka złożyła pismo z dnia 4 lipca 2010 r., w którym poinformowała, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o sprostowaniu oczywistej omyłki we własnej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., poprzez wskazanie, iż decyzja ta uchyla jedynie pkt 1.1. decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Na tym fakcie skarżąca oparła uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, sporządzone dnia 3 października 2011 r., uzupełniając argumentację zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie redakcja skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor nie widzi różnicy pomiędzy podstawami wskazanymi w art. 174 p.p.s.a., gdyż w sposób niespójny i dość chaotyczny, łącznie sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, nie precyzując, który zarzut dotyczy błędnej wykładni, a który niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. W taki sposób skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczyły granice jej rozpoznania. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia nieważności postępowania. Skarżąca Spółka wskazała na wystąpienie dwóch podstaw nieważności, tj. określonych w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. W ocenie skarżącej Spółki K. W., reprezentująca B. W., nie była należycie umocowana, gdyż w udzielonym jej pełnomocnictwie wskazano sygnaturę sprawy sprzed podjęcia zawieszonego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie w pełnomocnictwie sygnatury sprawy, pod którą sprawa była zarejestrowana przed podjęciem zawieszonego postępowania w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z brakiem należytego umocowania. Pełnomocnictwo w sposób jasny wskazuje, kto, kogo i jakiej sprawie będzie reprezentował jako pełnomocnik, a tym samym nie daje podstaw do kwestionowania niniejszego umocowania. W konsekwencji należało stwierdzić, że nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny wystąpienia przesłanki nieważnościowej wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy stwierdzić, że, jak wynika z akt postępowania sądowoadministracyjnego, zarówno skarżąca Spółka, jak i pozostałe strony postępowania nie zostały pozbawione możności obrony swych praw. W szczególności sam fakt niedoręczenia skarżącej załączników do skargi nie świadczy o pozbawieniu Spółki możności obrony jej praw. Przede wszystkim trzeba odnotować, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby treść zawarta w załącznikach do skargi B. W. miała jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. WSA nie dokonywał analizy wskaźnika zabudowy w oparciu o załącznik nr 1 do skargi, ani w oparciu o zdjęcia, stanowiące załącznik nr 2. Obowiązek wykonania analizy urbanistycznej obciążą organy administracji publicznej właściwe w sprawach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i rzeczą sądu administracyjnego nie jest przeprowadzanie takiej analizy w oparciu o obliczenia przedkładane przez strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadto godzi się zauważyć, że skarżąca Spółka w piśmie z dnia 8 października 2009 r., złożonym na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. w sposób merytoryczny odnosi się do treści załącznika nr 1 do skargi i jako załącznik do niniejszego pisma załącza "załącznik nr 1 do skargi wraz z poprawkami mgr. inż. arch. Z. Ch.". W tej sytuacji twierdzenie skarżącej Spółki, że brak doręczenia jej załączników do skargi skutkował pozbawieniem jej możności obrony swych praw nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym sprawy. Również brak jest podstaw, aby nieważności postępowania dopatrywać się w fakcie braku doręczenia skargi i innych pism oraz zawiadomienia o rozprawie D. K., P. K. i Stowarzyszeniu [...]. Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją brali udział D. K. i P. K. oraz Stowarzyszenie [...]. Dlatego też nie istnieją uzasadnione podstawy pozwalające uznać, że doszło do pominięcia strony tego postępowania. Niczego nie zmienia w tym przypadku okoliczność, że podmioty te brały udział w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez organ decyzji w drodze autokontroli. Wymienione wyżej osoby oraz Stowarzyszenie nie skorzystały z możliwości zgłoszenia udziału w charakterze uczestnika w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się wskazać, że krąg postępowania zakończonego decyzją poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji i postępowania wznowieniowego, o którym mówi skarżąca Spółka nie musi być tożsamy. Doręczenie skargi, innych pism oraz zawiadomienia o rozprawie osobom nie będącym stronami postępowania samo w sobie nie wyczerpuje przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nieważność postępowania, o której mowa w tym przepisie zachodzi tylko wówczas, kiedy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Zatem potraktowanie jako strony postępowania podmiotu, który takiego przymiotu nie ma nie stanowi pozbawienia strony możności obrony swych praw. Dodatkowo trzeba zauważyć, że autor skargi kasacyjnej omawiany zarzut wyprowadza z faktu pomyłek pisarskich w imionach dwóch uczestników na prawach strony. Wnioski wyciągnięte przez autora skargi kasacyjnej z dostrzeżonych pomyłek są zbyt daleko idące i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Nadto sam autor skargi kasacyjnej nie jest wolny od tego typu błędów. Mianowicie w zarzucie oznaczonym jako punkt 4 litera b pisze o P. B.-B., zaś w uzasadnieniu skargi stronę postępowania personalizuje jako P. B. – B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt braku doręczenia P. B.-B. postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w żaden sposób nie może być utożsamiony z pozbawieniem możności obrony jego praw, skoro prawidłowo był zawiadamiany o kolejnych czynnościach procesowych Sądu pierwszej instancji, poprzedzających wydanie zaskarżonego wyroku. Zatem jak wynika z powyższych rozważań w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania, wskazywane w skardze kasacyjnej. Również Sąd nie stwierdził, aby wystąpiły inne przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Kolejnymi zarzutami wymagającymi omówienia są zarzuty dotyczące naruszenia art. 178, art. 77 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 k.p.a. oraz art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 322 § 1 k.p.c. Naruszenie tych przepisów ma polegać na nieodrzuceniu skargi mimo wniesienia jej po terminie i przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, jako daty doręczenia decyzji, daty niepotwierdzonej jakimkolwiek dokumentem. Wskazane zarzuty nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzja SKO z dnia [...] marca 2006 r. została doręczona B. W. w dniu 11 kwietnia 2006 r. Data taka została ustalona w rozmowie w pracownikiem Poczty (co zostało udokumentowane stosowną notatką służbową – k. 74 akt WSA), a co istotne ze znajdującej się w aktach sądowych (k. 206 akt WSA) kopii zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji wynika, że pieczęć zwrotna nosi datę "11.04.06". Tak ustalone dane, związane z doręczeniem B. W. decyzji SKO z dnia [...] marca 2006 r., należy uznać za wystarczające do dokonania przez Sąd pierwszej instancji weryfikacji kwestii formalnej jaką jest zachowanie terminu do wniesienia skargi. Tym samym nie zachodzą podstawy uzasadniające zarzuty naruszenia wymienionych wyżej przepisów. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 75 i art. 76 p.p.s.a. Kwestia doręczenia skarżącej Spółce odpisów załączników do skargi została już omówiona wyżej i zawarta tam argumentacja w pełni odnosi się także do niniejszego zarzutu, co czyni zbędnym jej powtarzanie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również bezzasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w tym przepisie elementy. Kwestia czy Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego B. W. mogłaby być podnoszona przez tą stronę. Zarzut taki nie przysługuje zaś stronie stojącej w opozycji, w tym przypadku Spółce wnoszącej skargę kasacyjną. Poza tym godzi się zauważyć, że istota sprawy dotyczy tego, czy organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną i w konsekwencji zgodnie z prawem wydały decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Rzeczą Sądu nie było zaś rozstrzyganie, która ze stron B. W., czy skarżąca Spółka w sposób prawidłowy dokonała obliczenia wskaźnika zabudowy. Sąd nie rozstrzygał bowiem sporu pomiędzy tymi stronami, lecz dokonywał kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również dopatrywać się w tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. sprostowało błąd pisarski decyzji z dnia [...] marca 2006 r., stwierdzając, że decyzją tą uchyliło jedynie punkt 1.1 decyzji organu pierwszej instancji. Niniejsze postanowienie nie świadczy o tym, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął błędny stan sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wprost przeciwnie. WSA w Warszawie prawidłowo bowiem uznał, że SKO w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchyliło cały punkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. Mianowicie z treści niniejszej decyzji jednoznacznie wynika, że uchyla ona cały punkt 1 zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że uchyla "punkt 1 zaskarżonej decyzji "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu". Taki tytuł organ pierwszej instancji nadał całemu punktowi 1. Gdyby SKO uchyliło podpunkt 1.1 decyzji to winno wówczas wskazać na podtytuł tego podpunktu "Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", czego jednak nie uczyniło. Zatem treść rozstrzygnięcia zawarta w decyzji SKO jest jednoznaczna i z faktu, że jest błędna nie można wywodzić, iż doszło do błędu pisarskiego polegającego na opuszczeniu jednej cyfry. Jak z powyższego wynika omawiana kwestia nie dotyczy opuszczenia cyfry. Dodatkowo trzeba zauważyć, że zdumienie budzi postępowanie SKO, które nie kwestionowało rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i po wydaniu zaskarżonego wyroku podjęło rozstrzygnięcie w sposób jawny kontestujący wyrażoną przez Sąd ocenę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, że brak jest wskazań co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że skoro w trakcie postępowania nie przeprowadzono prawidłowej analizy urbanistycznej, to rzeczą organów będzie przeprowadzenie takiej analizy, gdyż od jej wyników zależy treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Poruszone w uzupełnieniu skargi kasacyjnej kwestie dotyczące przepisów art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w istocie rzeczy stanowią próbę wprowadzenia nowych zarzutów. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Poruszone przez autora skargi kasacyjnej zagadnienia związane z wymienionym wyżej przepisami nie mieszczą się w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04 (ONSAIWSA WSA 2004, nr 2, poz. 32), w którym wyjaśniono, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma wykonanie decyzji w rozumieniu art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W wyroku tym podkreślono, że stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "(...) decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny". Tym samym oznacza to, że omawiany zarzut nie jest usprawiedliwiony. Zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zupełnie niezrozumiały i trudno sobie wyobrazić, aby rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał także, aby zarzucane naruszenie art. 69 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też brak podstaw, aby głębiej rozważać ten zarzut. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegającego na błędnej ocenie stanu prawnego zaistniałego w sprawie, a dotyczącego zarzutów naruszenia art. 54 ust. 2, art. 54 ust. 2, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z takiej konstrukcji zarzutu wynika, że skarżąca Spółka kwestionuje ocenę prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej wskazując przepisy prawa materialnego nie zarzuca ich błędnej wykładni, gdyż nie określa jakie rozumienie tych przepisów, przedstawione przez Sąd pierwszej instancji, kwestionuje i jakie w jego ocenie rozumienie jest prawidłowe. Wobec tego do rozważenia pozostała kwestia zastosowania wskazanych przepisów. Jednakże brak zarzutów procesowych, a w szczególności brak prawidłowo sformułowanego i skutecznego zarzutu błędnych ustaleń faktycznych oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę faktów czy okoliczności odmiennych, niż ustalone przez Sąd pierwszej instancji, lecz musi się oprzeć na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 30.11.2010 r., II OSK 1841/10, Lex nr 746824). Skarżąca Spółka nie postawiła zarzutu prowadzącego do skutecznego podważenia ustaleń stanu faktycznego. Dlatego też nie zachodzą podstawy do zakwestionowania zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego w niezakwestionowanym prawidłowo stanie faktycznym. Odnosząc się do omawianych zarzutów można jedynie wskazać, że to nie rzeczą Sądu pierwszej instancji było uwzględnienie tendencji i zmian dotyczących sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Te tendencje i zmiany winny zostać uwzględnione i stosownie rozważone przez organy administracji, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści analizy urbanistycznej (w części tekstowej oraz graficznej). Tymczasem, jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, takiej prawidłowej analizy, na wyznaczonym w sposób prawidłowy i czytelny obszarze poddanym tej analizie, organy nie uczyniły. Nadto SKO wydając zaskarżoną decyzję i rozstrzygając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oparło się na analizie, która nie stanowiła załącznika do decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym, abstrahując od zakresu uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o czym było wyżej, organ odwoławczy oparł się na analizie, która nie stała się formalnie załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, co jest sprzeczne z § 9 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego "Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną". Również nie odpowiada to wymogom § 9 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy." Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.