II GSK 103/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Aleksandra Pełczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1446/09 w sprawie ze skargi P. P. U. C. Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. P. U. C. Spółki z o.o. w G. kwotę 300,- zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1446/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. P.-U. "C." Spółki z o.o. w G. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą nałożono na Spółkę karę pieniężną w kwocie 2.500 zł, za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów transportu drogowego, oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że w dniu 16 grudnia 2008 r. w miejscowości L., na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki Daf o nr rejestracyjnym [...], którym kierował M. P. Pojazdem tym wykonywany był krajowy przewóz rzeczy na rzecz skarżącej spółki. W trakcie kontroli kierowca okazał do kontroli wykresówki z 15 i 16 grudnia 2008 r. Kierowca nie okazał wykresówek z okresu od dnia 17 listopada 2008 r. oraz zaświadczeń potwierdzających przyczynę nieposiadania wykresówek z ww. okresu. W toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono ponadto – na podstawie nadesłanych przez skarżącą spółkę wykresówek – że nieprawidłowo operowano przełącznikiem rodzaju aktywności w tachografie analogowym zainstalowanym w ww. pojeździe (selektorem), a także, że ww. tachograf miał ustawiony zegar niezgodnie z czasem obowiązującym w kraju rejestracji pojazdu. Za powyższe naruszenia organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 2.500 zł., tj.za naruszenie warunków dotyczących obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty – 500 zł; za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) – 1.000 zł; za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – oznaczenie czasowe nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji – 1.000 zł – na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 lp. 1.7, 11.2.4 i 11.2.3 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874) dalej u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji akceptując powyższe ustalenia faktyczne oraz ich ocenę prawną. Uchylając decyzję organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że ustalenia protokołu z kontroli drogowej, sporządzonego przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego z udziałem przedstawiciela przewoźnika, dotyczące naruszenia przez przewoźnika przepisów ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zagrożone jest to sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Jeżeli organ Inspekcji Transportu Drogowego zamierzałby rozszerzyć zakres stawianych zarzutów, a to na potrzeby nałożenia na przewoźnika dalej idących sankcji, niż to wynika z ustaleń stwierdzonych w protokole, powinien spowodować sporządzenie dodatkowego protokołu z udziałem przedstawiciela przewoźnika, o ile oczywiście taka możliwość wchodzi jeszcze w grę (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 50/08). Sąd zauważył, że w sprawie niniejszej organ w toku postępowania administracyjnego dokonał kontroli wykresówek nadesłanych przez skarżącą, lecz z kontroli tej nie został sporządzony dodatkowy protokół, nie zostały też zachowane rygory przewidziane dla postępowania kontrolnego. W ocenie Sądu nałożenie kar naruszało przepis art. 92 ust. 4 u.t.d. Sąd stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym, odmiennie od poprzednich uregulowań, przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują za brak w trakcie kontroli drogowej wykresówek lub zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu tylko jedną karę. Jest to kara w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Kara ta konsumuje kontrolę wykresówek przeprowadzoną w trakcie kontroli drogowej. W tej sytuacji niemożliwe jest nakładanie kolejnych kar pieniężnych, sankcjonujących nieprawidłowości stwierdzone w poszczególnych wykresówkach. Wykresówki te nie były bowiem przedmiotem kontroli drogowej. Stan faktyczny postępowania administracyjnego wyznaczają ustalenia zawarte w protokole kontroli drogowej. Skoro w protokole sporządzonym w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek odniesień do wykresówek, które objęte zostały zaskarżoną decyzją, za nieprawidłowe należało uznać nałożenie na przedsiębiorcę w jednej decyzji kary za de facto brak wykresówek w trakcie kontroli na drodze i kar za nieprawidłowości występujące w tych wykresówkach, gdyż kary te w ramach kontroli na drodze wzajemnie się wykluczają. Sąd podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. za naruszenia określonych obowiązków lub warunków odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, którym jest wyłącznie przedsiębiorca. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Wyłączenie tej odpowiedzialności, przewidziane w art. 93 ust. 7 u.t.d., zachodzi jedynie wówczas gdy wystąpią zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że ww. przepis nie obejmuje swoim zakresem naruszeń przepisów prawa, które nie zostały stwierdzone w toku kontroli i opisane w protokole kontroli, o którym mowa w art. 74 u.t.d.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że odpowiedzialność za delikt administracyjny, o którym mowa w art. 92 ust. 4 u.t.d., warunkująca nałożenie na stronę kary pieniężnej określonej w załączniku do ustawy, ograniczona jest do okoliczności ujawnionych w trakcie kontroli i nie obejmuje swoim zakresem naruszeń przepisów prawa stwierdzonych na podstawie dokumentów przedłożonych organowi w toku postępowania administracyjnego. W związku z ww. zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zasadniczym dowodem na okoliczność naruszenia przez przewoźnika przepisów prawa jest dokumentacja sporządzona w trakcie kontroli, co nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym nie mogą być czynione dodatkowe ustalenia faktyczne, które będą stanowiły podstawę stwierdzonych naruszeń i nałożenia kary pieniężnej. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego, podczas którego strona w pełni może realizować przysługujące jej uprawnienia, w przeciwieństwie do kontroli przeprowadzanej na podstawie ustawy o transporcie drogowy, nie ma potrzeby sporządzania protokołu kontroli w celu ustalenia stanu faktycznego, bowiem stan ten jest na bieżąco ustalany w toku postępowania administracyjnego, w którym zapewnia się czynny udział strony. W niniejszej sprawie strona została zawiadomiona o rozszerzeniu postępowania administracyjnego o nowe naruszenia oraz została wezwana do złożenia wyjaśnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota problemu objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w mechanizmie odpowiedzialności przewidzianej w art. 92 ust. 4 u.t.d. ustalenia z protokołu kontroli drogowej wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Przepis art. 92 ust. 1 u.t.d. stanowi, że karę pieniężną nakłada się w sytuacji naruszenia przez wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym lub z przepisów wskazanych w pkt 1-8 tego artykułu. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że podstawą do nałożenia kary może być więcej niż jedno naruszenie stwierdzone podczas jednej kontroli określone w decyzji administracyjnej. Natomiast z treści ust. 4 art. 92 u.t.d. jednoznacznie wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Regulacje zawarte w art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.t.d. wskazują, że organ administracji publicznej działa w tym wypadku w granicach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą naruszenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikacją, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. W mechanizmie odpowiedzialności określonym w art. 92 ust. 4 u.t.d., podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego stwierdzone w toku kontroli. Ustawa o transporcie drogowym określa nie tylko zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu, ale także zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego, powołanej do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego przewozu drogowego. Przepisy regulujące te kwestie przewidują kontrole różniące się sposobem przeprowadzenia i zakresem jaki obejmują. Na podstawie uregulowań zawartych w art. 72 oraz art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 u.t.d. można wyróżnić dwa rodzaje kontroli w zakresie przewozów drogowych: kontrolę drogową i kontrolę w przedsiębiorstwie. W rozdziale 9 ustawy o transporcie drogowym uregulowano sposób przeprowadzenia tychże kontroli, sporządzenia dokumentacji kontroli i protokołu, a w rozdziale 10 doprecyzowano procedury postępowania oraz obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy. W przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 76, poz. 454) (obowiązującego w dacie kontroli drogowej, której dotyczy rozpoznawana sprawa) uregulowano postępowanie kontrolne w związku z prowadzoną kontrolą drogową oraz kontrolą w przedsiębiorstwie. Stosownie do treści art. 74 ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli drogowej) z przeprowadzanych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, a jego kopię doręcza kontrolowanemu. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Podobne regulacje zawarte są w § 10 cyt. rozporządzenia. Natomiast w myśl § 11 ust. 1 tegoż rozporządzenia stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, zwanej dalej "decyzją", z zastrzeżeniem ust. 2 (który w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania). Treść powyższych uregulowań wskazuje że postępowanie kontrole jest postępowaniem szczególnym. Dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi protokół kontroli. W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, będący podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie naruszeń obowiązującego prawa pozostaje więc kontrola (drogowa lub w przedsiębiorstwie), potwierdzona protokołem kontroli. Treść ust. 2 art. 92 u.t.d. wskazuje, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej są naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Chodzi więc tutaj o naruszenie stwierdzonie w toku kontroli i opisane w protokołach kontroli, o którym stanowi art. 74 u.t.d. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że ustalenia protokołu kontroli, jeżeli chodzi o zakres stwierdzonych naruszeń zagrożonych sankcją w postaci kary pieniężnej, określonej w załączniku do art. 92 ust. 4 u.t.d., wyznaczają granice przedmiotowe przyszłego postępowania administracyjnego pod względem stanu faktycznego i prawnego. Prowadzone postępowanie wyjaśniające, które zostało wszczęte skutkiem naruszeń określonych w protokole kontroli, obejmuje zatem kwestie faktyczne i prawne związane wyłącznie z tymi naruszeniami. W realiach rozpoznawanej sprawy, wobec stwierdzonego w toku kontroli drogowej naruszenia dotyczącego: "nieokazanie do kontroli wykresówek za okres podlegający kontroli lub zaświadczenia za dni, w których nie kierował pojazdem", co stanowiło naruszenie obowiązku określonego w art. 87 ust. 1 u.t.d. zagrożonego karą pieniężną w wysokości 500 zł (art. 92 ust. 4 lp. 1-7 załącznika) postępowanie wyjaśniające mogło się np. toczyć w kierunku ustalenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 93 ust. 7 u.t.d. Nie można natomiast w oparciu o kontrolę drogową, w ramach której stwierdzono brak wykresówek lub zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, nakładać kary także za nieprawidłowości wynikające z tych dokumentów, skoro nie były one objęte tą kontrolą drogową. W tej sytuacji mamy już do czynienia z innym stanem faktycznym. Tym samym za chybiony należało uznać zarzut sformułowany w pkt 1 pepitum skargi kasacyjnej. Z przyczyn wyżej wskazanych nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 2 pepitum skargi kasacyjnej. Dodatkowo należy wskazać, że ujawnienie w toku postępowania wyjaśniającego, wszczętego wskutek naruszeń ściśle stwierdzonych w protokole kontroli i innych naruszeń przepisów prawa objętych odpowiedzialnością administracyjną określoną w art. 92 ust. 4 u.t.d., może jedynie stanowić podstawę do przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie. Źródłem tak ujawnionych niejako "przy okazji" uchybień nie były czynności kontrolne, o których stanowi art. 74 ust. 1 u.t.d. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny tylko naruszenia stwierdzone w toku kontroli, zamieszczone w protokole kontroli, mogą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Odmiennego stanowiska reprezentowanego w skardze kasacyjnej nie uzasadniają argumenty o niemożności ukarania strony za stwierdzone w toku postępowania naruszenia. Już sam fakt stwierdzonego w toku kontroli drogowej naruszenia w postaci braku okazania wymaganych przepisami prawa dokumentów, w szczególności tzw. wykresówek za okres objęty kontrolą, stanowił podstawę do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy. Ujawnione w tym względzie w toku postępowania administracyjnego uchybienia także dawały podstawę do przeprowadzenia chociażby kontroli przedmiotowej w siedzibie przedsiębiorcy. Odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do ewentualnych trudności związanych z ograniczeniami dotyczącymi przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie, określonymi w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) bądź też powoływanie się na fakt, iż tego rodzaju kontrola stawia stronę skontrolowaną w gorszej sytuacji, związanej ze stwierdzenie wielu naruszeń i nałożeniem wysokiej kary pieniężnej, nie może uzasadniać trafności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.