IV SA/Wa 1327/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi "D." S.A. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu leśnego - oddala skargę - IVSA/Wa 1327/09 UZASADNIENIE Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z [...] czerwca 2009r. -zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ((Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) - dalej w skrócie: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z [...] lutego 2009r. ustalającą dla "G." S.A. w B. opłatę roczną za 2009r. z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji 1,57 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa (dz. ewid. nr [...] w obr. ewid. nr [...] m. B.) przeznaczonych na cele nieleśne - w kwocie 14 368,33 zł oraz zobowiązał do uiszczenia opłaty rocznej do 30 czerwca 2009r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku rozważanej opłaty rocznej brak jest niezbędnych elementów pozwalających uznać, że jest to świadczenie o charakterze publiczno - prawnym. Opłata ta nie stanowi świadczenia wzajemnego za usługi ze strony państwa. Ponadto nie ma ona celu fiskalnego, ale stanowi ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych. Opłaty roczne stanowią środki funduszu leśnego, którym dysponuje Dyrektor Generalny Lasów Państwowych. Kwoty wpływające z tego tytułu nie stanowią dochodu Lasów Państwowych, a wpływają na osobne konto Funduszu Leśnego przeznaczonego na zalesianie gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, realizację zadrzewien na tych gruntach i inne prace związane z usuwaniem skutków klęsk i prowadzeniem gospodarki w lasach niepaństwowych. Ponadto organ wskazał, iż ustawa z 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mimo istnienia regulacji prawnej dotyczącej zwolnień zawartej w art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawierała własną, odrębną regulację (art. 13 ust. 1 pkt 5) dotyczącą zwalniania z obowiązku uiszczania opłat rocznych za grunty wyłączone z produkcji rolnej i leśnej. Zwolnienia dotyczyły jednie osób działających poza sferą produkcji materialnej. Obecnie obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 3 lutego 1995r. nie przewiduje żadnych zwolnień od uiszczania opłat rocznych, a jedynie zawiera zamknięty katalog przypadków, w których obciążenia te mogą być umorzone. Tym samym opłata roczna określona w art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma charakteru publicznoprawnego, a co za tym idzie zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania tej opłaty. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania opłat skarbowych i opłat sankcyjnych. Minister Finansów w rozporządzeniu z 7 lipca 2004r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym, które weszło w życie 31 lipca 2004r., określił opłaty sankcyjne. Wśród nich nie ma opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji. Nie oznacza to jednak, że zakłady pracy chronionej są zwolnione z tej opłaty, skoro nie jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego wskazał także, że należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji stanowią świadczenia o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem organu, o charakterze publicznym nie stanowi także - wbrew twierdzeniom spółki - fakt, iż postępowanie dotyczące opłaty rocznej toczone jest na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego, bowiem Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe, a decyzje wydawane są na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku spółki o proporcjonalny podział opłaty rocznej ze względu na fakt sprzedaży 2/3 udziałów organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w B. z [...] marca 2009r. D. S.A. wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki G. S.A. bez konieczności jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych na podstawie art. 494 Kodeksu spółek handlowych, zatem wniosek ten należy uznać za bezprzedmiotowy. D. S.A. - w skardze na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] czerwca 2009r. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. w całości. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzuciła naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez niezastosowanie tego przepisu. Strona skarżąca podniosła, że opłata z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest opłatą publiczną, gdyż nakładana jest na stronę decyzją administracyjną oraz podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca spółka podniosła, że opłata za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych i leśnych jest należnością i jest dochodem publicznym. Wobec powyższego należy uznać - w ocenie spółki - że wbrew stanowisku organów opłata ustalana w trybie art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest opłatą cywilnoprawną lecz publicznoprawną. Zgodnie zaś z treścią art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Skoro zaś opłata z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych i leśnych nie ma charakteru żadnej z wyżej wymienionych opłat, zatem należy uznać, że skarżący posiada zwolnienie od obowiązku uiszczania tejże opłaty. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] czerwca 2009r. oraz decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z [...] lutego 2009r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Stosownie do art. 12 ust. 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku, a w odniesieniu do gruntów leśnych - ceny 1 m3 drzewa, stosowany przy wymierzaniu podatku leśnego w danym roku. Problem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wymieniona opłata stanowi świadczenie o charakterze publicznoprawnym (podatkowym) czy też cywilnoprawnym. W niniejszej sprawie skarżąca spółka uzyskała zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 1,57 ha i z tego tytułu Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. ustalił decyzją opłatę roczną za 2009 r. w kwocie 14 368,33 zł. Kwestionując tę decyzję strona skarżąca stwierdziła, że z mocy ustawy jest zwolniona z obowiązku jej uiszczenia, gdyż posiada status zakładu pracy chronionej, a takie zakłady na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych są zwolnione od ponoszenia wszelkich opłat. Powołany przepis art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stanowi, że prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z: 1) podatków, z zastrzeżeniem ust. 2, z tym że: a) z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego - na zasadach określonych w przepisach odrębnych, b) z podatku od czynności cywilnoprawnych - jeżeli czynność przez niego dokonana pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzeniem zakładu, 2) opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Z treści przepisu wynika, że wolą ustawodawcy było zwolnienie zakładów pracy chronionej od ponoszenia określonych w ustawie kategorii podatków, oraz opłat innych niż skarbowe i sankcyjne. Oba te świadczenia pieniężne (podatki i opłaty) zgodnie z ustawą o finansach publicznych (D.U. z 2005r., nr 249, poz. 2104) stanowią dochód publiczny i należą do kategorii danin publicznych. Również przepis art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie ma wątpliwości, że skoro ustawodawca w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zamieścił opłaty obok podatku, to zwolnienie ustawowe, na które powołuje się skarżąca, dotyczy opłat o charakterze publicznoprawnym, a nie każdej należności, która została nazwana opłatą. Takie samo stanowisko w sprawie zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 06.12.2007 w sprawie IV SA/Wa 1681/07. Opłaty jako daniny publiczne nakładane są przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego, a ich funkcją jest pokrycie publicznych potrzeb finansowych, są one świadczeniem wzajemnym, w zamian za wykonywane usługi o charakterze publicznoprawnym lub korzystanie z urządzeń utrzymywanych w interesie publicznym. Wśród opłat można wyróżnić opłaty za czynności urzędowe organów administracji publicznej (opłaty sądowe, administracyjne, ogólne i szczegółowe, osobiste i rzeczowe, stałe i zmienne oraz fiskalne i służbowe) opłaty za usługi podmiotów gospodarki publicznej (opłaty za usługi komunikacji miejskiej), opłaty za korzystanie z dóbr objętych w interesie publicznym szczególną ochroną (opłaty pobierane za korzystanie ze środowiska naturalnego) oraz opłaty adiacenckie. Opłaty, podobnie jak podatki, pełnią przede wszystkim funkcję fiskalną, stanowiąc źródło dochodów budżetowych (patrz komentarz L. Lipiec do art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Lex 2007). W przypadku rozważanej opłaty rocznej brak jest niezbędnych elementów pozwalających uznać, że jest to świadczenie o charakterze publiczno - prawnym. Opłata ta nie stanowi świadczenia wzajemnego za usługi ze strony państwa, a jej cel nie jest fiskalny, lecz stanowi ona ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych. Opłaty roczne stanowią środki funduszu leśnego i są przeznaczone dla nadleśnictw na wyrównanie niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej, w tym na zalesianie gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, realizację zadań na tych gruntach i inne prace związane z usuwaniem skutków klęsk i prowadzeniem gospodarki w lasach niepaństwowych. Środkami funduszu leśnego dysponuje Dyrektor Generalny (art. 56, 57, 58 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach D.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435). Wskazać też należy, że ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mimo istnienia regulacji prawnej dotyczącej zwolnień zawartej w art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawierała własną, odrębną regulację (art. 13 ust. 1 pkt 5) dotyczącą zwalniania z obowiązku uiszczania opłat rocznych za grunty wyłączone z produkcji rolnej i leśnej. Zwolnienia dotyczyły wyłącznie osób działających poza sferą produkcji materialnej. Obecnie obowiązująca ustawa z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie przewiduje żadnych zwolnień od uiszczania opłat rocznych. Zawiera natomiast zamknięty katalog przypadków, kiedy obciążenia mogą być umorzone. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie oznacza to, że z woli ustawodawcy żadne podmioty nie zostały zwolnione od uiszczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji, a jedynie w określonych przypadkach należność może być umorzona. W przeciwnym wypadku stosowne uregulowanie znalazłoby się w ustawie. Jako słuszne należy ocenić stanowisko organu, że ustawa zawiera kompletne uregulowania w tym zakresie. Nie narusza zatem prawa stanowisko organu, że opłata roczna określona w art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma charakteru publicznoprawnego, a co za tym idzie zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania tej opłaty. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania opłat skarbowych i opłat sankcyjnych. Minister Finansów w rozporządzeniu z dnia 7 lipca 2004r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym, które weszło w życie 31 lipca 2004 r., określił opłaty sankcyjne. Wśród nich nie ma opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji. Nie jest to zatem opłata sankcyjna w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie oznacza to jednak, że zakłady pracy chronionej są zwolnione z tej opłaty, skoro nie jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym. Również w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, ze art. 31 ust. 1 pkt 2 nie ma zastosowania do opłat w postępowaniach sądowych (patrz postanowienie NSA z 26 kwietnia 2004r., sygn. akt FZ 4/04). Sąd stanął na stanowisku, że opłaty sądowe określa kompleksowo w dziale V Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przewiduje zwolnień dla stron prowadzących zakład pracy chronionej. W takim samym kierunku idą uchwały SN z 29 października 2003r. (sygn. akt III CZP 09/03) oraz z 2 grudnia 2003r. (sygn. akt III CZP 91/03). Również w wyroku z 30 czerwca 2005r. (sygn. akt IV CK 771/04) SN zajął stanowisko, że opłaty pobierane przez Transportowy Dozór Techniczny nie mają charakteru zobowiązań publicznoprawnych, lecz cywilnych i nie ma do nich zastosowania art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy, a w wyroku z 5 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie VI SA/Wa 2262/05, orzekł, że nadawcy będący zakładami pracy chronionej nie są zwolnieni od opłaty za udzielenie koncesji, gdyż ustawa o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenie wykonawcze do niej nie przewiduje zwolnienia od opłaty dla takich podmiotów. Powyższe rozstrzygnięcia wskazują, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nazwa "opłata" użyta przez ustawodawcę nie decyduje o tym czy jest to danina publiczna, czy też zobowiązanie cywilnoprawne. Stanowisko to skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Charakter prawny tej opłaty był już w przeszłości rozważany przez Sąd Najwyższy na tle przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (D.U. Nr 27, poz. 249, ze zm.). W uchwale siedmiu sędziów z 23 grudnia 1982r., (sygn. akt III AZP 8/82, publ. OSNC 1984/2-3/19) SN zajął stanowisko, że należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji stanowią świadczenia o charakterze cywilnoprawnym. SN wskazał, że oprócz gruntów rolnych i leśnych w sposób szczególny chronione jest również środowisko. W obu przypadkach ustawodawca sięgnął do ekonomicznych środków ochrony. Zarówno grunty rolne i leśne, jak i środowisko, zostały uznane przez ustawodawcę jako dobro ogólnonarodowe. Wszelkie zachowania godzące w to dobro potraktowano jako zachowanie przynoszące szkodę również społeczeństwu. Nie przesądzając kwestii, czy opłata ma charakter świadczenia kompensacyjnego czy też świadczenia represyjnego, w obu przypadkach chodzi o świadczenie cywilnoprawne. Przytoczona argumentacja zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym z tym jednak, że wobec zamkniętego katalogu opłat sankcyjnych nie można opłaty tej zaliczyć do tej kategorii. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.