II SA/Ke 479/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2009r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda: - uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie zwrotu na rzecz M. W. nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 107/1 o powierzchni 246 m2, stanowiącej obecnie działkę nr 669/36 (obręb 017) o powierzchni 246 m2, będącą własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg, uregulowaną w księdze wieczystej Nr [...] – w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Opisana na wstępie nieruchomość stanowiła działkę narożną u zbiegu ulic [...] w K., ujawnioną w księdze wieczystej KW 469, której właścicielem był M. B. W. Nieruchomość ta została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 253/68 z dnia 24.10.1968r. (wraz z załącznikiem graficznym), wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, ustalającą lokalizację szczegółową ulicy Źródłowej. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 24.06.1975r. znak: ZGT-630B/32/75 przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa na potrzeby Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów – z przeznaczeniem na realizację narodowych planów gospodarczych – pod przebudowę ulicy [...]. Wnioskiem z dnia 7.02.2008r. M. W. wystąpił do Urzędu Miejskiego o zwrot w/w nieruchomości, podnosząc, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia 14.05.2008r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uzasadniając to jej położeniem – w całości w pasie drogowym ulicy Źródłowej. Decyzją z dnia 19.06.2008r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M. W., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano na brak analizy organu I instancji w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz okoliczność, iż orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości opierało się jedynie na fakcie usytuowania nieruchomości w pasie drogowym. Wyrokiem z dnia 15.10.2008r. sygn. akt: II SA/Ke 394/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Miejskiego Zarządu Dróg, uchylił w/w decyzję z dnia 19.06.2008r. Zdaniem Sądu podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody, dla których organ zdecydował się na wydanie decyzji kasacyjnej, nie uzasadniały podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższy wyrok Wojewoda, rozpatrując ponownie odwołanie M. W., decyzją z dnia 26.01.2009r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano na brak zbadania przez Prezydenta Miasta przesłanek zwrotu nieruchomości oraz powoływanie położenia nieruchomości w pasie drogowym jako jedynego argumentu odmowy zwrotu. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta odmówił zwrotu na rzecz M. W. spornej nieruchomości. Organ I instancji, stosownie do art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603) – u.g.n., powołując się na przepis szczególny, to jest na ustawę z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], stanowiącej część drogi krajowej nr 73, co daje podstawę do stwierdzenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ustalono także, iż na całej długości spornej działki wzdłuż ulicy [...] znajduje się chodnik, w części północnej urządzony jest trawnik, południowa część wyłożona jest płytami chodnikowymi, przez środek nieruchomości przebiegają podziemne sieci infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa i telekomunikacyjna), a przez jej część północną – kabel telekomunikacyjny. Ponadto organ I instancji powołał się na wyroki WSA w Krakowie z dnia 30.06.2008r. sygn. akt II SA/Kr 271/08 oraz z dnia 23.01.2009r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08, z których wynika, iż jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie jest możliwy zwrot nieruchomości – bez względu na to, kiedy nastąpiła jego realizacja. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W. podnosząc, iż sporna działka, mimo upływu 33 lat od dnia wywłaszczenia, nie została wykorzystana zgodnie z jego celem i znajduje się cały czas w jego posiadaniu. W związku z tym, stosownie do treści art. 137 u.g.n., zachodzą przesłanki do uznania tej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Ponadto niedopuszczalne jest odwoływanie się do wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 29.05.2003r., gdyż dotyczy on nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nietrafne jest także stanowisko organu, że biegnąca przez środek działki infrastruktura stanowi część pasa drogowego. Wynika to z faktu, iż została ona wybudowana jeszcze przed wywłaszczeniem. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając na uwadze oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 4.04.2008r. i 17.04.2009r. organ stwierdził, iż od dnia wywłaszczenia do chwili złożenia wniosku o zwrot sporna nieruchomość nie została zagospodarowana w żaden sposób i w przeważającej części wchodziła w skład posesji wnioskodawcy. Jakkolwiek w 2008r. na przedmiotowej nieruchomości zostały poczynione nakłady w ramach realizacji przebudowy skrzyżowania ulic [...], to inwestycja ta w żaden sposób nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada celowi wywłaszczenia. Okoliczność tę wyklucza bowiem treść art. 137 u.g.n. Natomiast w niniejszym postępowaniu zasadnym jest jedynie zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia – stosownie do art. 136 i 137 u.g.n. Tymczasem organ I instancji uznał, że w przypadku zrealizowania inwestycji nie ma podstaw do badania upływu terminów z art. 137 u.g.n., całkowicie pomijając treść tego przepisu. Odnosząc się do wyroków WSA w Krakowie przytoczonych w uzasadnieniu uchylonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż opisany w nich stan faktyczny odnosi się do sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany na wiele lat przed wystąpieniem o zwrot nieruchomości. Natomiast M. W. złożył wniosek o zwrot jeszcze przed przebudową ulicy [...] – co potwierdzają oględziny z dnia 4.04.2008r. Tym samym, jakkolwiek obecnie poczynione zostały nakłady na sporną nieruchomość w przedmiocie poszerzenia pasa drogowego, należy wziąć pod uwagę fakt, że od momentu wywłaszczenia do chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomość nie została w żaden sposób zagospodarowana. Oceny takiej nie zmienia fakt, iż przez działkę przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej, ani też § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2.03.1999r. (Dz. U. nr 43 poz. 430). Wojewoda podkreślił także konieczność sporządzenia operatu szacunkowego (art. 140 w zw. z art. 7 u.g.n.) oraz przeprowadzenia rozprawy (art. 10 § 1 oraz 89 k.p.a). Mając na względzie powyższe wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji w znacznej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia [...] wniósł Miejski Zarząd Dróg, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż sporna nieruchomość usytuowana jest w całości w pasie drogowym ulicy [...], leżącej w ciągu drogi krajowej nr 73. Stosownie bowiem do Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) minimalna szerokość pasa drogowego dla tej kategorii drogi wynosi 50 m. Ponadto projektowana szerokość pasa drogowego ulicy [...], jak również linie rozgraniczające nie zostały zmienione od czasu wywłaszczenia. Z kolei art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza pozostawienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym. Strona skarżąca powołała się na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 1118/08 oraz wyrok NSA w Warszawie sygn. akt: I SA 2743/00. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] na rzecz Państwa na potrzeby Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów – z przeznaczeniem na realizację narodowych planów gospodarczych – pod przebudowę ulicy [...]. W sprawie niniejszej jest bezspornym, iż w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta o odmowie zwrotu na rzecz M. W. przedmiotowej nieruchomości działka oznaczona nr 669/36 stanowiła część urządzonej drogi publicznej – część drogi krajowej nr 73. Okoliczność tą potwierdzają ustalenia poczynione podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 17.04.2009r. podczas których stwierdzono, iż na całej długości spornej działki wzdłuż ulicy [...] znajduje się chodnik z kostki betonowej o szerokości ok. 2 m, w części północnej urządzony pas trawnika, południowa część wyłożona jest płytami chodnikowymi, przez środek nieruchomości przebiegają podziemne sieci infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa i telekomunikacyjna), a przez jej część północną – kabel telekomunikacyjny. Nie jest także sporne, iż realizacja przebudowy drogi publicznej (skrzyżowania ulic [...]) nastąpiła w 2008r., już po złożeniu przez byłego właściciela wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Natomiast od dnia wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie została ona wykorzystana ( zagospodarowana ) zgodnie z celem wywłaszczenia. W świetle powyższych okoliczności rozważenia wymaga, czy w sytuacji gdy cel wywłaszczenia w postaci rozbudowy (przebudowy) drogi publicznej został zrealizowany (urządzono drogę publiczną) po złożeniu przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w trakcie postępowania zwrotowego) istnieją podstawy do wydania orzeczenie o odmowie zwrotu takiej nieruchomości. Innymi słowy chodzi o wyjaśnienie czy realizacja celu wywłaszczenia w postaci urządzenia drogi publicznej zaistniała w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwia jej zwrot na rzecz byłego właściciela. Otóż trzeba na wstępie podnieść, iż przepisy ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603), zwanej dalej u.g.n., nie wprowadzają zakazu zwrotu byłym właścicielom takich nieruchomości. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, iż zgodnie art. 2 u.g.n., przepisy tej ustawy ( w tym także przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) nie mogą naruszać przepisów innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami (..), przy czym katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty, o czym przesądza zwrot "w szczególności". Taka treść tego przepisu wskazuje, iż ustawy szczególne stanowią lex specialis w stosunku do regulacji u.g.n. Do ustaw szczególnych zaliczyć również należy ustawę z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), która w art. 2a stanowi, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten obowiązujący od 1 stycznia 1999r. wprowadził zasadę jednolitego tytułu własności dróg publicznych, który odnośnie dróg krajowych – przysługiwać może od tej daty wyłącznie Skarbowi Państwa. To zaś oznacza, iż ustawodawca zakazał przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż podmioty publicznoprawne (Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego: województwo, powiat, gmina). Wymaga jednocześnie podkreślenia, iż w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro jak już podniesiono wyżej, własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. W uchwale z dnia 13.10.2006r. (sygn. akt. IIICZP 72/06, opublik. OSNC 2007/6/85) Sąd Najwyższy stwierdził, iż (...) " drogi publiczne, są wyłączone z obrotu prawnego. W myśl szerszej definicji, do wyłączonych z obrotu należą m.in. rzeczy publiczne extra commercium, które wprawdzie mogą być przedmiotem prawa własności, ale zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami rzeczy, lecz prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego, nie może zatem, w odniesieniu do takiej rzeczy, powstać roszczenie o ustanowienie tego prawa na rzecz osoby niebędącej podmiotem publicznym. Taka rzecz nie może być również przedmiotem posiadania, skoro mogłoby ono prowadzić do nabycia własności przez osobę, która nie może być jej właścicielem. Rzeczami wyłączonymi z obrotu są drogi publiczne, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych mogą one stanowić własność tylko właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy i zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy mogą być oddawane jedynie w najem, dzierżawę albo użyczenie. Działka gruntu będąca drogą publiczną nie może zatem stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ani nie może być oddana w wieczyste użytkowanie". W świetle powyższych rozważań trzeba także podkreślić, że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wydana w trybie art. 136 i nast. u.g.n. ma ten skutek, że przenosi jej własność na osobę na rzecz której następuje zwrot, a w konsekwencji powyższego stanowi podstawę do wpisu tej osoby w dziale II księgi wieczystej jako właściciela. Przedmiotowa nieruchomość stanowi część urządzonej drogi publicznej – drogi krajowej nr 73. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast zgodnie z pkt 2 tego przepisu droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 6 tej ustawy chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie orzekania przez organy część urządzonej drogi publicznej, to zadośćuczynienie roszczeniu byłego właściciela o jej zwrot, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu nieruchomości drogowej przez osobę fizyczną wbrew postanowieniom art. 2a ustawy o drogach publicznych (por. w tym zakresie np. wyrok WSA w Warszawie z 27.05.2009r., sygn. VIII SA / Wa 572/08). Wsparciem powyższego stanowiska jest także i ta okoliczność, iż ustawodawca przewidział ograniczenia w zwrocie wywłaszczonych nieruchomości skoro w art. 229 u.g.n. wprowadził wyjątek od zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. W tej sytuacji nie ma przeszkód by uznać, iż jednoznaczne ustalenie przez organy orzekające, iż w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi ona część urządzonej drogi publicznej winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie jej zwrotu na rzecz byłego właściciela. Uwzględnienie bowiem w takiej sytuacji wniosku byłego właściciela naruszałoby zakaz nabywania nieruchomości drogowych przez inne podmioty niż publicznoprawne. Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając, iż organ odwoławczy naruszył prawo materialne tj. art. 2 u.g.n. w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.