II SA/Rz 363/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ostatecznej w sprawie zwolnienia ze służby -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./. dalej: k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] odmawiającą wygaszenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] orzekającej o zwolnieniu R. K. ze służby celnej. Decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. będąca przedmiotem skargi zapadła w następującym stanie. Wnioskiem z [...] maja 2008 roku R. K. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w P. o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2007 roku w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, powoływana dalej jako K.p.a.). W ocenie wnioskującego o zasadności wniosku przesądza fakt, iż na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 roku o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. 2008 r. Nr 53, poz. 311), uchylono art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej dalej: U.S.C., który stanowił podstawę zwolnienia. Aktualna brzmienie przepisów, w razie aresztowania funkcjonariusza służby celnej, dopuszcza co najwyżej zawieszenie go w czynnościach służbowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 roku. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, iż brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 K.p.a.; organ zwrócił uwagę, że niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w oparciu o powołany przepis K.p.a. w sytuacji, gdy przestały obowiązywać przepisy prawa, które stanowiły jej podstawę. Odnosząc się do powołanych we wniosku wyjątków od ww. reguły organ podkreślił, iż mają one zastosowanie jedynie wówczas, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, czego nie można stwierdzić w stosunku do decyzji z [...] sierpnia 2007 roku. W ocenie Dyrektora dodatkowym argumentem potwierdzającym niezasadność wniosku jest art. 2 ust. 2 u.S.C. Decyzja została doręczona R. K. w dniu 22 lipca 2008 roku. W dniu 4 sierpnia 2008 roku wniósł on o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że argumentacja decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku jest niewłaściwa, wybiórcza i jako taka nie może się ostać. Decyzją z dnia [...] października 2008 roku, nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 lipca 2008 roku. Motywując swoje rozstrzygnięcie powołał się na analogiczne argumenty jak w decyzji pierwszo-instancyjnej. Ponadto podkreślił, że stosownie do treści art. 3 ustawy nowelizującej z 18 marca 2008 roku, jej przepisy mają zastosowanie wyłącznie do tych stanów faktycznych, które zaistniały po jej wejściu w życie, to jest po dniu 28 marca 2008 roku. Uchylenie art. 25 ust. 1 pkt 8b U.S.C. nie mogło więc stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 7 sierpnia 2007 roku. Niniejsza decyzja została doręczona R. K. w dniu [...] października 2008 roku. W dniu 6 listopada 2008 roku wniósł on na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Opierając się o twierdzenia powoływane w podaniach składanych w postępowaniu administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Równocześnie pismem z dnia 3 listopada 2008 r. R. K. złożył wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 162 k.p.a. wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., a więc zwalniającej ze służby. Rozpatrując ten wniosek Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w dniu [...] grudnia 2008 r. Rozpoznając ten wniosek Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w dniu [...] grudnia 2008 r. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala stwierdzić wygaśnięcie ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stała ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w P. żadna z przesłanek wskazanych w przepisie nie wystąpiła, a to oznacza, że nie można było orzec zgodnie z żądaniem strony. Z rozstrzygnięciem Dyrektora Izby Celnej w P. nie zgodził się R. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego naruszenie wskazanych przepisów polega na ich niezastosowaniu, w sytuacji gdy spełnione są przesłanki, a przede wszystkim wygaszenie decyzji zwalniającej ze służby celnej leży w interesie społecznym i interesie strony. Nie zastosowanie do skarżącej treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest naruszeniem Konstytucji RP. Wskazując na naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów postępowania. Dyrektor Izby Celnej w P. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie powołując argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Art. 154 K.p.a, powołany we wniosku skarżącego i stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w P., ustanawia jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stwarza uprawnienie organu do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna strona nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie skarżącego nie została podstawowa przesłanka, od istnienia której jest uzależnione stosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja z dnia 7 sierpnia 2007 r. orzekająca o zwolnieniu ze służby celnej, nie stała się bezprzedmiotowa, a tylko zaistnienie tego warunku dawałoby podstawę do orzekania o jej wygaszeniu. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w chwili orzekania przez Dyrektora Izby Celnej w P. w sprawie będącej przedmiotem skargi nie obowiązują przepisy prawa pozwalające zwolnić funkcjonariusza służby celnej w związku z jego tymczasowym aresztowaniem. Jednak brak w tej chwili takiej regulacji nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie takiego prawa jest bezprzedmiotowa. Taki skutek można by łączyć z tą decyzją, ale tylko wtedy, gdy przepisy ustawy nowelizującej ustawę o służbie celnej i uchylające art. 25 ust. 1 pkt 8b, stanowiłyby o bezprzedmiotowości wydanych na tej podstawie decyzji. Jako obowiązującą należy przyjąć regułę, że zmiana lub uchylenie w całości lub w części podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu, jeżeli nowa regulacja nie przesądza o losach wydanych decyzji administracyjnych, nie prowadzi do bezprzedmiotowości tych decyzji /zob. wyrok WSA w W-wie z dnia 20.05.2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2389/04, niepubl./. Wręcz przeciwnie decyzje te zachowują ważność i pozostają w obrocie prawnym, pomimo, że zmianie uległ stan prawa. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w odniesieniu do jego sprawy mógłby mieć zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w tym zakresie wywody uzasadnienia są nietrafne, jednak tylko przyjęcie, że przepisy uchylające art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o służbie celnej stwierdzałyby wyraźnie bezprzedmiotowość wydanych wcześniej decyzji. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, w myśl którego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. daje podstawę do wygaszenia decyzji przy alternatywnym zastosowaniu, bądź bezprzedmiotowości, bądź z powołaniem się na interes strony lub interes społeczny. Pogląd taki jest błędny, gdyż bezprzedmiotowość decyzji jest warunkiem koniecznym stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś interes strony lub interes społeczny są uzasadnieniem dla wygaszenia jeżeli ta przesłanka ma miejsce. Art. 25 ust. 1 pkt 8b u.S.C. stanowiący podstawę prawną decyzji o zwolnieniu ze służby celnej stwierdzał, że "funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku tymczasowego aresztowania". Jego jednoznaczne brzmienie wskazuje wyraźnie, że w razie zaistnienia przesłanki tymczasowego aresztowania funkcjonariusza organ celny zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Przepis ten wiązał zatem organ, nie pozostawiając mu żadnej swobody ocennej, co przesądza o wiążącym charakterze decyzji wydanej na jego podstawie. Nie są trafne argumenty skargi odwołujące się do zasady działania nowego prawa w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów, ale których skutki trwają obecnie, w chwili obowiązywania nowych przepisów. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy bowiem do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Konkretny fakt – tymczasowego aresztowania został już bowiem oceniony w świetle poprzednio obowiązującego przepisu i wywołał skutki nim przewidziane w postaci zwolnienia skarżącego ze służby celnej. Skutki natomiast uchylenia tego przepisu czyli art. 25 ust. 1 pkt 8b u.S.C. uregulowała ustawa nowelizująca z dnia 18 marca 2008 r., w przepisach intertemporalnych, stanowiąc w art. 2 ust. 2, że funkcjonariusza celnego przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b u.S.C. Wspomniany przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej reguluje zatem uprawnienia już zwolnionych funkcjonariuszy, w oparciu uchylone przepisy, funkcjonariuszy. Sąd nie stwierdza również wskazywanego w skardze naruszenia przepisów art. 31 i art. 32 Konstytucji RP, zwłaszcza zasady równości wobec prawa. Skarżący upatruje naruszenia tej zasady w zróżnicowaniu pozycji osób, wobec których postępowania w sprawie o zwolnienie ze służby toczyły się w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2008 r., czyli po uchyleniu art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b u.S.C. i które to postępowania podlegają umorzeniu a stosunek służbowy tych osób podlega zawieszeniu oraz osób, które tak jak skarżący zostały już prawomocnie zwolnione w oparciu o uchylone przepisy. Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji RP polega na jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu. Zakłada ona tym samym odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy wspólnej istotnej nie mają. Przy stosowaniu tej zasady należy w pierwszej kolejności zbadać czy podmioty, których dotyczy dana regulacja prawna są podmiotami podobnymi, po czym należy ustalić według jakich kryteriów dokonano zróżnicowania podmiotów podobnych, po trzecie, czy zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odpowiednio ważkich argumentach (L. Garlicki, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1999 r., Przegląd Sądowy Nr 7-8/2000, str. 131). Jeśli porównywane podmioty nie mają cechy wspólnej, nie są podmiotami podobnymi i zasada równości nie ma do nich zastosowania. Sąd nie dopatruje się także naruszenia art. 7 k.p.a. Istotą zasady praworządności jest to, że w swoim działaniu organy są zobowiązane przestrzegać istniejące prawo. Oznacza to, że dokonując wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Dyrektor Izby Celnej w P. nie mógł wyjść poza określone tym przepisem przesłanki. Zatem w warunkach podlegających kontroli ze strony Sądu działanie tego organu należy uznać za zasadne. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.