II OSK 1589/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 266/08 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej postanowieniem z [...] lutego 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134, art. 124 w związku z art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło uchybienie przez Z. W. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Łuków z [...] grudnia 2007 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji parteru budynku garażowego na warsztat naprawy samochodów ciężarowych i osobowych na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. Z. W uzasadnieniu wskazano, że Z. W. decyzję odebrał osobiście w dniu [...] grudnia 2007 r., co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W imieniu wnioskodawcy Firmy U.-H. Z. W. decyzję skierowano do jej pełnomocnika K. W., którą w dniu [...] grudnia 2007 r. odebrała jej matka H. W. Natomiast decyzję skierowaną do H. i Z. W. odebrała H. W. w dniu [...] grudnia 2007 r. Powyższe zdaniem Kolegium wskazuje, że skarżący odebrał decyzję w dniu jej wydania i od tego momentu rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania przez Z. W. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącemu [...] grudnia 2007 r., natomiast pełnomocnikowi wnioskodawcy (F.U.H. Z. W.) i H. W. termin ten upłynął [...] stycznia 2008 r. Zdaniem organu odwołanie Z. W. sporządził we własnym imieniu i złożył je [...] grudnia 2007 r., co powoduje, że uchybił ustawowemu terminowi. Uzasadniało to stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 266/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z regulacją art. 52 w związku z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zatem przepis ten nie zawiera ograniczeń co do osoby wnioskodawcy. Może to być każdy podmiot, będący zarówno osobą fizyczną, osobą prawną, czy też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy nie odbywa się z udziałem wyłącznie wnioskodawcy (inwestora), lecz biorą w nim udział także inne podmioty posiadające interes prawny do występowania w tym postępowaniu. Jak słusznie przyjął organ I instancji przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje wnioskodawcy (inwestorowi), a także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Uwzględniając to rozwiązanie organ ustalił, że stronami są: 1) Z. W. prowadzący działalność gospodarczą pn. F. U.-H. Z. W. z siedzibą w Ł. występujący w roli wnioskodawcy (inwestora); 2) H. i Z. W. jako współwłaściciele działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (nr [...]) oraz działki bezpośrednio z nią graniczącej (nr [...]); 3) W. G. jako właściciel działki nr [...]. W związku z tym Z. W. z uwagi na posiadane prawo współwłasności działki objętej wnioskiem, jak i działki sąsiedniej występował w postępowaniu w podwójnej roli, raz jako wnioskodawca (inwestor) i raz jako właściciel gruntu, którego inwestycja dotyczy i gruntu sąsiedniego. Słusznie więc Kolegium w odpowiedzi na skargę wskazało, iż innym podmiotem w przedmiotowym postępowaniu jest wnioskodawca (podmiot który wszczął postępowanie), a innym strona która wniosku nie składała, ale przepisy prawa uprawniają ją do brania udziału w tym postępowaniu. Takie ukształtowanie ról procesowych nakłada na organ obowiązek traktowania każdego z podmiotów indywidualnie również w zakresie doręczenia mu decyzji. Stąd też decyzje należy każdemu z podmiotów doręczać osobno, co oznacza osobny bieg terminu do zaskarżenia decyzji uzależniony od chwili doręczenia decyzji każdemu z tych podmiotów. Bezspornym jest, że inwestor w postępowaniu administracyjnym ustanowił pełnomocnika w osobie K. W., której decyzję organu I instancji doręczono [...] grudnia 2007 r. W związku z tym termin jaki posiadał inwestor do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał w dniu [...] stycznia 2008 r. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] grudnia 2007 r. Z. W. złożył odwołanie, które to organ uznał za złożone przez Z. W. jako osobę fizyczną (współwłaściciela działki nr [...] i [...]), a nie przez Z. W. (jako wnioskodawcę-inwestora) prowadzącego działalność gospodarczą. Przesądzenie przez organ w czyim imieniu zostało złożone odwołanie zdaniem Sądu zostało dokonane bez należytego wyjaśnienia tej kwestii, a tym samym przedwcześnie, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia. Zadaniem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności podjęcie czynności mających na celu ustalenie przez kogo zostało wniesione odwołanie, a następnie w oparciu o bezsporne ustalenia dotyczące tego faktu, czy odwołanie to zostało wniesione w terminie. O ile w przedmiotowym postępowaniu organ ustalił, że Z. W. występuje w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy w podwójnej roli, o tyle organ nie wyjaśnił należycie w jakim charakterze Z. W. złożył odwołanie. Zgodnie z treścią art. 63 § 1 k.p.a. podaniem w rozumieniu Kodeksu są wszelkiego rodzaju oświadczenia stron oraz innych uczestników postępowania, z którymi występują oni wobec organu administracji publicznej, a więc żądania, odwołania, zażalenia oraz wyjaśnienia, które mogą w sposób oczywisty łączyć się z żądaniami. Natomiast w myśl art. 63 § 2 i 3 k.p.a. podanie, tj. także odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione pisemnie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis. Brak należytego określenia podmiotu, a co za tym idzie jednostronne i władcze przesądzenie o tym kto jest nadawcą odwołania skutkuje podniesieniem zarzutu braku należytego wyjaśnienia stanu sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wniesione odwołanie (literalnie rzecz ujmując) wskazuje, iż wnosi je Z. W. jako osoba fizyczna, a nie jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą. W szczególności w odwołaniu brak przywołania nazwy firmy, pod którą działalność jest przez Z. W. wykonywana. Jednakże zdaniem Sądu brak przywołania nazwy firmy mogło być wynikiem przeoczenia odwołującego, a nie celowym działaniem. Logicznym jest, iż najbardziej zainteresowaną stroną w korzystnym rozstrzygnięciu sprawy jest sam wnioskodawca, który zwraca się z konkretnym żądaniem do organu – w przedmiotowym postępowaniu z żądaniem ustalenia warunków zabudowy, pozwalającym mu przeznaczyć budynek na określoną działalność. Zatem należy domniemywać, że w sytuacji gdy organ wydaje rozstrzygnięcie przeciwne żądaniu wnioskodawcy, to właśnie temu podmiotowi zależy najbardziej na wniesieniu odwołania od niekorzystnej dla niego decyzji. Również na potwierdzenie tezy, iż odwołanie wniósł wnioskodawca (inwestor), tj. Z. W. F.U.H. Z. W. mogłoby wskazywać to, iż w skardze powołuje się na fakt ustanowienia pełnomocnika, którego nie miał Z. W. jako osoba fizyczna współwłaściciel nieruchomości. W związku z tym zdaniem Sądu organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności ustalić kto wnosi odwołanie, to jest czy czyni to wskazana w nim osoba (wymieniona z imienia i nazwiska), czy ta sama osoba jednakże jako podmiot działający w imieniu F. U.-H. Z. W. z siedzibą w Ł. Organ obowiązany był sprawdzić, czy podanie to odpowiada wymaganiom przewidzianym dla tego rodzaju pism (art. 63 § 1 i 2 k.p.a.). Zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli odwołanie jest zredagowane w taki sposób, iż może być dwojako interpretowane, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania jego treści. Dokonanie własnej wykładni treści odwołania bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie jest niedopuszczalne, gdyż działanie takie mogłoby doprowadzić do rozpatrzenia odwołania, wbrew intencji osoby je wnoszącej. O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie wezwania odwołującego się do uzupełnienia braku odwołania w postaci wskazania kto jest dysponentem odwołania pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu przed Kolegium doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego art. 63 § 2 i 3 oraz art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) poprzez błędne przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia i dokonanie błędnej wykładni art. 128 w związku z art. 63 § 2 oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wadliwe uznanie, że odwołanie pochodzi od innego podmiotu niż w nim określony. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są nieuzasadnione. Sąd kontroluje zaskarżone działanie przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia, stanowiąc, że sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Zgodnie z art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi". W sprawie, w której strona ustanowiła pełnomocnika, skutecznie, zgodne z prawem doręczenie decyzji administracyjnej jest doręczenie decyzji pełnomocnikowi. Ma to konsekwencje prawne dla zachowania terminu do złożenia odwołania. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa, która z tożsamości osoby fizycznej, wprowadza dla niej negatywne następstwa. Dla strony, która występuje z podaniem o wszczęcie postępowania nie można różnicować uprawnień procesowych przez przyjęcie, że podlega różnym wymogom co do skuteczności czynności procesowych. W sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek Z. W. prowadzącego działalność pod nazwą F. U.-H. Z. W.. W postępowaniu ustanowił pełnomocnika co wywoływało następstwa dla prawidłowości czynności procesowych z udziałem pełnomocnika, jak i dla skutecznego doręczenia decyzji. To, że organ doręczył decyzję stronie, a następnie doręczył decyzję prawidłowo pełnomocnikowi nie może uzasadniać, że dla zachowania terminu do wniesienia odwołania bierze się datę nieprawidłowego doręczenia decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.