I OSK 86/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 417/09 w sprawie ze skargi E. S., M. P. i J. P. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 417/09, uchylił postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Lublina postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr [...], o powierzchni 0,0421 ha, położoną w Lublinie przy ulicy [...], a przejętą na własność Miasta Lublin na mocy decyzji z dnia [...] października 2007 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej – ul. [...] w Lublinie na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z przebudową skrzyżowań oraz mostem na rzece Czerniejówce. Będący jednym ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości – T. P. - złożył wniosek o zawieszenie postępowania, powołując się na prowadzoną w Sądzie Rejonowym w Lublinie sprawę o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej KW nr [...], a rzeczywistym stanem prawnym. Organ uznał ten fakt za przesłankę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli M. P., J. P. i E. S. Uzasadniając swoje stanowisko o wadliwości zawieszenia powołali się na treść art. 12 ust. 4b, 4f, w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721). Zgodnie z ich brzmieniem organ zobowiązany jest do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w terminie 30 dni, od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2008 r. W tym czasie nie toczyło się postępowanie cywilne w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, zaś wszyscy współwłaściciele byli ujawnieni w księdze wieczystej; w księdze tej nie było również żadnych wpisów, które ograniczałyby prawo do zbywania nieruchomości. Z tych względów żalący się uznali, że organ zawieszając postępowanie uniemożliwił wypłatę odszkodowania w terminie wskazanym w powołanej powyżej ustawie. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia, następnie zaskarżonego do Sądu, wskazał, że na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Wojewody Lubelskiego ustalenie udziałów we współwłasności nieruchomości oraz kwestia zasiedzenia nieruchomości przez E. S. ma znaczenie dla ustalenia i wypłaty odszkodowania, jako, że przysługuje ono wszystkim uprawnionym współwłaścicielom stosownie do wielkości ich udziałów w nieruchomości. M. P., E. S. i J. P. wnieśli od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że postępowanie o zasiedzenie udziałów przez E. S. zostało zakończone postanowieniem Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia [...] lutego 2009 r., którym to Sąd ten postanowił zwrócić wniosek z uwagi na niedopełnienie wymogów formalnych. Zakończone zostało także postępowanie dotyczące działu spadku po W. i J. P., które Sąd Rejonowy w Lublinie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. umorzył. Skarżący podkreślili, że decyzja o przejściu nieruchomości nr [...] na własność Miasta Lublin stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2008 r. Wniosek o uzgodnienie treści księgi wieczystej został jednak zgłoszony dopiero [...] marca 2008r., co ich zdaniem przesądza o bezprzedmiotowości wniosku o zawieszenie postępowania. Skoro bowiem organ na podstawie art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, w oparciu o które toczy się postępowania odszkodowanie, jest zobowiązany wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to późniejsze zaszłości nie mają znaczenia. Skarżący wskazali ponadto, że postępowanie o wypłatę odszkodowania organ wszczął dopiero [...] stycznia 2009 r. Ich zdaniem organ zawieszając postępowanie usiłuje usankcjonować swoją niekompetencję i dąży do uniknięcia wypłaty karnych odsetek. Skarżący zwrócili uwagę, że zawieszenie postępowania doprowadzi do naruszenia prawa, gdyż budynek mieszkalny i inne części składowe nieruchomości zostaną zburzone, co utrudni ustalenie wysokości odszkodowania w przedłużającym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego w sprawie wyroku stwierdził, iż zawieszenie postępowania w okolicznościach sprawy było błędne. W jego ocenie dla ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) toczące się przed sądem powszechnym postępowanie cywilne o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, w zakresie udziałów we współwłasności nieruchomości, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji uznał, iż stosownie do art. 12 ust. 4f wspomnianej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, służy dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W przekonaniu tego Sądu istotny dla wydania decyzji o odszkodowaniu jest stan faktyczny, a nie prawny albowiem przepisy powołanej ustawy nie uzależniają ustalenia i wypłaty odszkodowania od rozstrzygnięcia jakichkolwiek kwestii dotyczących stanu prawnego nieruchomości, w tym udziałów we współwłasności nieruchomości. Przeciwnie, art.12 ust.4b ustawy nakazujący decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie przewiduje w tej mierze żadnych odstępstw. Mający zastosowanie w sprawie, z mocy art. 12 ust. 5 powołanej ustawy, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) umożliwia wpłatę odszkodowania do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Niewątpliwie przepis ten może znaleźć zastosowanie także w sytuacji, gdy powstał spór co do tego, kto i w jakim zakresie jest uprawniony do odbioru odszkodowania, wymagający rozstrzygnięcia w procesie sądowym. Jako podstawę prawną wyroku Sąd przytoczył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Wojewoda Lubelski. Oparł ją na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności podniósł uchybienie przepisowi art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż art. 133 ma zastosowanie w przypadku zaistnienia sporu, kto i w jakim zakresie jest uprawniony do odbioru odszkodowania, jeśli wymaga to rozstrzygnięcia w procesie sądowym. Zdaniem Wojewody dla ustalenia stron postępowania, czyli w rozpatrywanej sprawie osób uprawnionych do odszkodowania oraz wysokości należnego im odszkodowania, jest niezbędne określenie przez sąd powszechny części, w jakich nieruchomość stanowi współwłasność, a więc wielkości udziałów współwłaścicieli, jeśli zaistniał spór co do tej kwestii. Bowiem odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustala się proporcjonalnie do wysokości udziałów współwłaścicieli w tej nieruchomości. Ponadto zarzucił błędną interpretację art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, iż przepis ten nakazuje wydanie decyzji w terminie 30 dni również w sytuacji, gdy ustalenia na drodze sądowej wymaga określenie udziałów we współwłasności, gdyż od ich wielkości zależy wysokość należnego odszkodowania. Nadto wskazał na naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dokonanie niezgodnej z literą prawa kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i uznanie, iż organy błędnie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wreszcie zarzucił wadliwe niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 P.p.s.a., który jest podstawą wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy istniały przesłanki do takiego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię sprecyzowanych w niej przepisów oraz na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Kasator zarzucił Sądowi I instancji uchybienie przepisowi art.12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja określająca wysokość odszkodowania winna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W przepisach ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie funkcjonuje zapis pozwalający na jakiekolwiek odstępstwa od dochowania tego terminu. Dokonując zaś wykładni celowościowej, a więc mającej na względzie cel wydania danego aktu, trzeba wziąć pod uwagę m.in. zapisy zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy, zgodnie z którym intencją wydania przedmiotowej ustawy, zwanej często ustawą specjalną, jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg. Chodzi także o szybkość procedowania w zakresie objętym jej regulacją. Zatem dokonując tej wykładni należy przyjąć, iż organy obowiązane są do wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania w nieprzekraczalnym terminie 30 dni. Godzi się wszak uściślić, iż inną rzeczą jest wypłata ustalonego świadczenia, będąca konsekwencją takiej decyzji. Rolą organów wydających przedmiotową decyzję jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie potrzebnym do rozstrzygnięcia. Zawieszenie postępowania w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do tego stanu jest możliwe tylko wówczas, gdy istotnie zajdą przesłanki z art. 97 § 1 lub art. 98 § 1 k.p.a. Wszak w niniejszej sprawie one nie wystąpiły. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie wypłaca się dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 124, poz. 1361 ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości; po myśli jej art. 3 ust. 1 i 2 domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem, prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych – art. 5 cytowanej ustawy). Przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece co do zasady chronią nabywcę prawa nabytego od osoby ujawnionej w księdze wieczystej. W rozpoznawanej obecnie sprawie w księdze wieczystej wywłaszczonej nieruchomości byli ujawnieni wszyscy jej współwłaściciele i ich udziały. W dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. [...] lutego 2008 r., nie toczyło się także żadne postępowanie mające na celu usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. W księdze wieczystej nie odnotowano żadnych wpisów, w szczególności ostrzeżeń, które ograniczałyby prawo do zbywania nieruchomości albo stwarzałyby wątpliwości co do treści wpisów praw jej dotyczących. Postępowanie mające na celu usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym zostało wszczęte na skutek pozwu wniesionego w dniu [...] marca 2008 r., a wiec w terminie, gdy decyzja o wysokości odszkodowania winna być już wydana. Z akt sprawy wynika, iż było to już kolejne postępowanie wszczęte przez te same strony w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2009 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnej przedłożono prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], oddalający powództwo w sprawie wszczętej pozwem z dnia [...] marca 2008 r. Zatem stan prawny nieruchomości nie budzi żadnych wątpliwości, stąd nie istniały przeszkody do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, iż organy administracji w tym celu powinny ustalić stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji zgodnie z regulacją zawartą w art. 18 ust.1 przedmiotowej ustawy. Trafnie wreszcie Sąd ten skonstatował, iż gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należałoby wpłacić je do depozytu. Przepis ten ma zastosowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Ustawodawca przeto unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma zatem konieczności stosowania przepisów k.p.a. o zawieszeniu postępowania. Pod pojęciem nieuregulowanego stanu prawnego można również rozumieć brak skutecznego prawnie określenia wysokości udziałów współwłaścicieli w wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się więc chybione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w okolicznościach sprawy toczące się przed sądem powszechnym postępowanie cywilne o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W praktyce i orzecznictwie mówi się o zagadnieniu wstępnym jako zagadnieniu otwartym, tzn. takim, które "nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze" (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Łódź 1965 r., s. 92; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96, niepubl.). Wskazuje się, że "chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1678/92 (ONSA 1994, nr 2, poz. 55). Z akt sprawy wynika, że pozew o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym był już wcześniej przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym; postępowanie to zakończyło się [...] października 2007 r. Poza tym, jak wynika z zaświadczenia Przewodniczącego Wydziału [...] Cywilnego Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia [...] marca 2009 r. postępowanie sądowe w tej sprawie było zawieszone do czasu zakończenia innych postępowań, z których jedno (o stwierdzenie zasiedzenia udziału w nieruchomości) było zawieszone. Taki stan rzeczy nie jest pożądany, gdyż zawieszenie postępowania do czasu zakończenia innego postępowania zawieszonego narusza zasadę sprawnego i ekonomicznego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się uchybienia art. 151 P.p.s.a. Postępowanie przed Sądem I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy; Sąd ten dokonał również poprawnej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego, w wyniku czego wydał zgodny ze stanem faktycznym i prawnym wyrok, którego trafności skarga kasacyjna nie zdołała podważyć. Co mając na względzie, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku.