II SO/Wa 21/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Lipiński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku W. S. o wymierzenie grzywny Staroście Powiatu W. za nieprzekazanie sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 listopada 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej, sygn. akt II SAB/Wa 15/09 postanawia 1. wymierzyć Staroście Powiatu W. grzywnę w wysokości 8.000 zł (osiem tysięcy złotych), 2. zasądzić na rzecz W. S. od Starosty Powiatu W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 lipca 2009 r. W. S. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, opatrzone tą samą datą, pismo, w którym zawarł wniosek o wymierzenie grzywny Staroście Powiatu W. za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. nieudzielenie w terminie odpowiedzi na skargę i nieprzekazanie jej Sądowi wraz ze skargą i aktami sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że skargą z dnia 16 stycznia 2009 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Starosty W., zarzucił temu organowi bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. Następnie skarżący podkreślił, że mimo obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 przywołanej ustawy, Starosta do dnia wniesienia wniosku o wymierzenie grzywny obowiązku tego nie wykonał, a swym działaniem usiłuje zablokować postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Starosta Powiatu W., uznając zarzuty wniosku za bezzasadne, wskazał, że skarga z dnia 16 stycznia 2009 r. została prawidłowo, tzn. zgodnie z art. 54 § 2 ustawy, przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią zamieszczoną w piśmie z dnia 11 lutego 2009 r. nr [...]. Jednocześnie organ zakwestionował twierdzenia skarżącego w części dotyczącej doręczenia odpowiedzi na skargę i podał, że odpowiedź tą skarżący otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w postaci pisma o nr [...] oraz od Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w W. w postaci pisma o nr [...]. Ponadto, jak podniósł dalej organ, w sprawie ze skargi W.S. także i Sąd otrzymał pismo wyjaśniające oznaczone nr [...]. W końcowej części pisma Starosta W. stwierdził, że czynności będące przedmiotem skargi, a w szczególności kwestia samowoli budowlanej opisana w piśmie skarżącego z dnia 19 lutego 2009 r., mieszczą się we właściwości rzeczowej i miejscowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. i w związku z tym do wniesionej skargi dołączono stosowne wyjaśnienia dotyczące tej właśnie sprawy. Do odpowiedzi na wniosek organ dołączył kopie wymienionych w jego treści pism. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) ustawodawca art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy, a nie jak to przyjęły strony termin trzydziestodniowy. W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 powyższej ustawy, jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 15/09 wynika, że organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę i odpowiedź na skargę w dniu 10 lutego 2009 r. (k.7 akt sprawy), a akta administracyjne dopiero w dniu 25 maja 2009 r. (k. 23 akt sprawy), przy czym akta te były niekompletne. Zestawiając zatem powyższą datę z datą wpływu skargi do organu, która to data przypadła na 19 stycznia 2009 r. (potwierdzenie odbioru z pieczęcią Starostwa Powiatowego w W. na k. 2 akt sprawy, sygn. akt II SAB/Wa 15/09) stwierdzić należy, że organ nałożony na niego obowiązek wykonał z przekroczeniem terminu piętnastu dni, a opóźnienie wyniosło aż 111 dni, bowiem ostatni dzień terminu przypadał na 3 lutego 2009 r. Wprawdzie w dniu 24 marca 2009 r. Starosta W. złożył do akt pismo, w którym zwrócił się o przedłużenie terminu do nadesłania akt sprawy o 30 dni uzasadniając swój wniosek znaczącą ilością składanych przez skarżącego do różnych organów skarg oraz koniecznością wyłączania określonych pracowników z postępowania również wskutek skarg W. S., niemniej jednak powyższe wyjaśnienia Sąd otrzymał dopiero po wezwaniu organu do wykonania obowiązku z art. 54 § 2 powołanej na wstępie ustawy (k. 15, 17 i 18 akt sprawy). Co więcej w dniu 15 maja 2009 r., a zatem po upływie wnioskowanego przez organ dodatkowego, trzydziestodniowego terminu, Sąd ponownie wezwał Starostę do nadesłania, w terminie 7 dni akt sprawy. Nadto, pismem z dnia 6 lipca 2009 r. Sąd zwrócił złożone w dniu 25 maja 2009 r. akta administracyjne wzywając organ do ich uporządkowania, połączenia znajdujących się w nich dokumentów w sposób trwały oraz do uzupełnienia akt administracyjnych przez nadesłanie oryginałów lub poświadczonych za zgodność oryginałem kopii zawartych w nich dokumentów (k. 31 akt sprawy II SAB/Wa 15/09). Oznacza to, że przedmiotem wezwań były tego rodzaju dokumenty, które są konieczne do rozpoznania sprawy (art. 133 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 ustawy sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej - z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jakkolwiek w niniejszej sprawie organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazał określone w art. 54 § 2 ustawy dokumenty w ciągu 111 dni od dnia otrzymania skargi, to mając na względzie szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy zarazem zaznaczyć, że przekazanie to nastąpiło z przeszło siedmiokrotnym przekroczeniem zakreślonego w nim terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter represyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno -podmiotowy, gwarancyjny charakter. Stąd też w sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, została przekazana do Sądu z tak znacznym opóźnieniem, a złożone do Sądu akta wymagały dodatkowego uzupełnienia, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że organ przyczyny powstałego uchybienia terminowi w przekazaniu wymaganych ustawowo dokumentów wyjaśnił dopiero po doręczeniu wezwania Sądu do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 ustawy i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek W. S. za uzasadniony. Sąd wziął pod uwagę, iż organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy i wymierzył grzywnę w wysokości 8.000 zł. Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2008 r. M.P. Nr 9, poz. 112) wyniosła 2.943,88 zł (art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 wyżej wymienionej ustawy.