I OSK 111/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 673/09 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania i umieszczenia w Domu Opieki Społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 października 2009 roku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2008r. w przedmiocie skierowania i umieszczenia D. P. w Domu Pomocy Społecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach: Prezydent Miasta Łódź decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 19 pkt 10, art. 54 ust. 1, art. 56 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), skierował D. P. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, umieszczając ją we wskazanym w osnowie decyzji Domu i ustalił miesięczną opłatę z tego tytułu. W uzasadnieniu powołał się na dokumentację medyczną i środowiskową, z której wynika konieczność udzielenia pomocy stronie w codziennym życiu i zapewnienia jej całodobowej opieki. Sąd Rejonowy w Łodzi postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. orzekł o umieszczeniu D. P. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. W dalszej części organ wskazał podstawy i sposób ustalenia opłaty. W aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia stronie tej decyzji. W odwołaniu datowanym na [...] kwietnia 2009 r. D. P. domagała się jej uchylenia, podając, iż daje sobie radę, jest zdrowa, nie ma zadłużeń, toteż rezygnuje z domu pomocy społecznej i nie wyraża zgody na umieszczenie w nim. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej motywach przywołując brzmienie przepisów cytowanej wyżej ustawy mających zastosowanie w sprawie oraz wskazując na ustalenia faktyczne, z których wynika, że strona nie może samodzielnie funkcjonować i wymaga stałej całodobowej opieki z uwagi na wiek oraz stan zdrowia, organ ten uznał za celowe i zgodne z przepisami skierowanie jej do domu pomocy. Jednocześnie wskazał na treść wspomnianego wyżej orzeczenia sądowego uprawniającego do umieszczenia jej tamże bez jej zgody. Poza tym obszernie omówił stan prawny i uzasadnił rozstrzygnięcie w zakresie odpłatności za pobyt w tym domu. W złożonej w terminie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. P. zakwestionowała pogląd o konieczności umieszczenia jej w domu opieki, jak też stanowisko o stanie zdrowia wymagającym podjęcia takiego działania. W konsekwencji czego podała, że w jej ocenie powyższa decyzja jest wadliwa i niezgodna z prawem, dlatego postulowała jej zmianę. Odpowiadając na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uzasadniając wyrok uchylający tę decyzję stwierdził, iż nie sposób ustalić czy postępowanie odwoławcze zostało wszczęte w wyniku skutecznie wniesionego odwołania. Jego wątpliwości wzbudziło zachowanie terminu do wniesienia odwołania, gdyż decyzja wydana w pierwszej instancji nosi datę [...] grudnia 2008 r., zaś odwołanie zostało sporządzone w dniu [...] kwietnia 2009 r., a brak jest w aktach administracyjnych dowodu doręczenia tej decyzji, zaś organ odwoławczy nie podjął w tym kierunku żadnych ustaleń. Tym samym nie jest możliwe ustalenie czy odwołanie zachowuje ustawowy termin. Istnieje zatem obawa, że odwołanie zwrócone jest przeciwko ostatecznemu rozstrzygnięciu, co czyniłoby zaskarżoną decyzję nieważną. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Tę kwestię miał wyjaśnić organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i wydać stosowne do ustaleń rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną wyroku przytoczył Sąd przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, żądając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na błędnym uchyleniu decyzji zgodnej z prawem, bo brak dowodu doręczenia decyzji powodować powinien przyjęcie wniesienia odwołania w terminie, II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, gdyż kompletny materiał sprawy nakazywał uznanie terminowości wniesienia odwołania, 2. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku niepełnej oceny prawnej, która jest wewnętrznie sprzeczna, nadto poprzez brak pełnych wskazań co do toku dalszego postępowania, 3. art. 134 P.p.s.a. przez brak odniesienia do zarzutów zawartych w skardze, a tym samym wydanie orzeczenia na niekorzyść strony, 4. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdyż wątpliwości co do daty doręczenia decyzji winny uzasadniać wezwanie organu o dołączenie dowodu doręczenia, 5. art. 152 P.p.s.a. poprzez brak wyrzeczenia o wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano trafność stanowiska o uchybieniach procesowych skutkujących uchyleniem decyzji, eksponując pogląd o konieczności przyjęcia w okolicznościach sprawy, a więc w stanie faktycznym, w którym brak jest dowodu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i tego dowodu nigdy nie będzie, gdyż decyzja została wysłana listem zwykłym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru, rozwiązania korzystnego dla strony. Na dowód tego faktu do skargi kasacyjnej dołączono stosowne pismo organu pierwszej instancji. Zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej należało przyjąć wniesienie odwołania w terminie. Na poparcie tego twierdzenia wskazano w uzasadnieniu skargi poglądy judykatury. Dalej wywiedziono, iż w konsekwencji przyjęcia nieuprawnionej tezy Sąd pierwszej instancji niesłusznie uchylił się od merytorycznej oceny legalności zakażonej decyzji, a swe stanowisko lakonicznie uzasadnił. Wreszcie podkreślono wadę zaskarżonego wyroku w postaci pominięcia rozstrzygnięcia w trybie art. 152 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co po pierwsze wyłącza możliwość uwzględnienia pierwszego z jej wniosków, a mianowicie żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, bowiem po myśli art. 188 P.p.s.a. może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, a nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny jest władny rozpoznać sprawę, w wyniku czego mogłoby dojść do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Po wtóre trzeba stwierdzić, iż podniesienie podstaw z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., stosownie do utrwalonej praktyki, implikuje konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania. Podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest częściowo uzasadniona. Rację ma bowiem skarga kasacyjna twierdząc, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło do tego wobec uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo tego, iż organ odwoławczy nie uchybił przy jej wydaniu przepisom postępowania administracyjnego. W szczególności wyjaśnił sprawę pod względem formalnym, bo tylko w tym aspekcie na obecnym jej etapie można to zagadnienie rozważać, gdyż ustalił, w jaki sposób nastąpiło doręczenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stronie i uznając, iż termin do złożenia odwołania jest otwarty, odwołanie to rozpatrzył. Istotnie dostrzegalna "na pierwszy rzut oka" jest czasowa rozbieżność pomiędzy datą wydania wspomnianej decyzji a datą sporządzenia odwołania, wszak utrwalone jest orzecznictwo w tej materii, wedle którego nie dające się usunąć wątpliwości w tym zakresie należy rozwiązywać mając na względzie interes strony, a więc z korzyścią dla niej i merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oczywistym jest, że należy dążyć do ustalenia realnej daty doręczenia decyzji, bowiem terminowość wniesienia środka odwoławczego ma kapitalne znaczenie dla możliwości rozpatrzenia odwołania. Jak słusznie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, a więc odwołania skierowanego przeciwko decyzji ostatecznej skutkuje nieważnością decyzji wydanej w wyniku tego rozpatrzenia. Można to czynić wszelkimi środkami dowodowymi. Na marginesie nawet domniemanie prawidłowości doręczenia i daty wskazanej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jest domniemaniem, które może zostać obalone. Jednakowoż w okolicznościach sprawy, zważywszy przede wszystkim na fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta Łódź z dnia [...] grudnia 2008 r. została przesłana listem zwykłym, a więc bez zwrotnego potwierdzenia odbioru (co organ wykazał dołączonym do skargi kasacyjnej pismem) oraz mając na uwadze stan zdrowia D. P., takie postępowanie najprawdopodobniej nie przyniosłoby pożądanego efektu. Analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych nie przekonuje do realnej możliwości podania przez nią prawidłowej daty otrzymania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. A to jest przecież ta istotna okoliczność budząca wątpliwości, a zatem podlegająca ustaleniu. Nie chodzi bowiem o datę nadania przesyłki w placówce pocztowej, co mógłby potwierdzić pracownik organu, a o datę dotarcia przesyłki do adresata. Przeto trafnie dowodzi skarga kasacyjna, że w takim wypadku należało przyjąć tzw. otwarty termin, a co za tym idzie uznać wniesione odwołanie za zachowujące ustawowy termin od jego wniesienia. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zatem normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Może ono polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 357). Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie winien wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op. cit., s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 2004, s. 305). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić z wyłożonych wyżej powodów, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jego brak mógłby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Zasadnie zarzucono również istotne uchybienie art. 152 P.p.s.a. Bowiem uchylnie decyzji dotyczącej skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej oraz odpłatności za pobyt jest decyzją, która podlegać może wykonaniu, nosi bowiem cechy nie tylko ostateczności, ale i wykonalności w rozumieniu cytowanego przepisu. Przeto obowiązkiem Sądu było zamieszczenie w wyroku stosownego wyrzeczenia lub podanie w uzasadnieniu przyczyny pominięcia tego przepisu albo umotywowanie przyjęcia, że decyzja mimo uchylenia podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku. Brzmienie przywołanego przepisu ma charakter kategoryczny, stąd obliguje Sąd pierwszej instancji do rozstrzygnięcia w tej materii. Wpływ uchybienia na wynik sprawy wyraża się przy tym w ewentualnych skutkach, jakie może wywołać ostateczna decyzja, którą Sąd uznał za wadliwą, a więc dopuścił do obrotu prawnego decyzję negatywnie ocenioną z punktu widzenia legalności (jak sam powiada nie można wykluczyć, iż dotknięta ona jest wadą nieważności). Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wedle jego brzmienia uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Niepodobna się zgodzić z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok nie zawierał wskazanych powyżej elementów. Zarzucając organowi administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania wskazano przepisy procedury, którym uchybił organ. Sąd wskazał przy tym dalszy tok postępowania, nakazując ustalenie terminowości wniesienia odwołania, a następnie wydanie rozstrzygnięcia zależnego od poczynionych ustaleń. Z oczywistych względów nie mógł przecież przesądzić treści decyzji czy postanowienia, jakie organ wyda po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie mógł też Sąd ocenić merytorycznie zaskarżonej decyzji, a więc poddać analizie zarzutów skargi i rozważań organu, gdyż z przyczyn formalnych uznał jej przedwczesność. Tym samym nie był władny roztrząsać ewentualnych kwestii branych pod rozwagę z urzędu. W konsekwencji czego nie dopuścił się również naruszenia art. 134 P.p.s.a., którego zresztą jednostek redakcyjnych skarga kasacyjna nie sprecyzowała. Przy czym niezrozumiały w tym kontekście, a co najmniej zbyt daleko idący, jawi się zarzut wydania wyroku na niekorzyść strony. Wreszcie podstawa w postaci naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. okazała się chybiona, zwłaszcza w świetle stanu faktycznego sprawy, w którym nie mógłby Sąd uzyskać zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., ani innych dokumentów pozwalających na ustalenie daty doręczenia stronie tej decyzji. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przedmiotem opisanej w tej normie czynności mogą być tylko dokumenty, zatem nie można żądać w tym trybie wyjaśnień ("wypowiedzenia się"). Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, zważyć przyszło, iż jest on nietrafny. Art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w § 1 i § 2 normuje w sposób ogólny kognicję tych sądów i sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Jest to przepis ustrojowy, który co prawda jak słusznie podnosi kasator, ma charakter bardziej materialny niż procesowy (p. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087), to jednak jego naruszenie nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1659/07, LEX nr 497758), jak to uczyniono w niniejszej skardze kasacyjnej. Jego zastosowanie w sprawie nie budzi zastrzeżeń, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w ramach swej właściwości i dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu. Tymczasem mógłby on zostać naruszony wówczas, gdyby Sąd odmówił rozpoznania skargi, dla której jest właściwy i która odpowiada wymogom formalnym, bądź rozpoznając ją zastosował inne kryterium niż kryterium legalności (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08, LEX nr 500692). Natomiast zagadnienie czy uczynił to prawidłowo, a więc czy zasadnie uchylił decyzję, czy naruszył przy tym inne normy, jest zagadnieniem innym, nie wpływającym na ocenę poprawności zastosowania tego przepisu. Podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowiły normy, które zostały omówione powyżej, zatem w aspekcie regulacji art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie wymagają one powtórnej analizy. Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, w toku którego oceni on legalność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uwzględniając sytuację materialną strony przeciwnej.