II SAB/Rz 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nie wydania aktu administracyjnego -skargę oddala- II SAB/Rz 28/09 U Z A S A D N I E N I E A. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Prezydenta Miasta i zaznaczyła, że wyczerpała drogę zażaleniową przewidzianą w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.). Prezydent Miasta nie wydał aktu administracyjnego uznającego za bezskuteczny własny akt o niewniesieniu sprzeciwu z dnia [...] października 2005r. nr [...] do zgłoszonego przez skarżąca zamiaru wykonania ogrodzenia na działce nr 276 obr. [...] położonej przy ul. W. w R. Organ nie orzekł też o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania z tytułu kosztów, jakie skarżąca poniosła na przygotowanie i złożenie zgłoszenia z dnia 3 listopada 2005r. o zamiarze wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę i szkód poniesionych z powodu wydania aktu administracyjnego o niewniesieniu sprzeciwu. W zakresie opisanej bezczynności skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania orzeczeń (aktów administracyjnych) wyżej wymienionych w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu podała, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwana dalej w skrócie P.b.) nie wymagały w dniu 10 października 2005r. aby budowa (remont) ogrodzenia na działce nr 276 obr. [...] od strony z ul. W. w R. była zgłaszana Prezydentowi Miasta R., ponieważ w dacie tej ulica W. nie miała już charakteru drogi publicznej w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2000r. pozbawiła ulicę W. statusu drogi publicznej i dlatego nie można było stosować od strony ulicy wymogu wynikającego z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wydanie przez Prezydenta Miasta aktu administracyjnego w postaci niewniesienia sprzeciwu z dnia 10 października 2005r. należy uznać za niedopuszczalną prawnie czynność administracyjną rażąco naruszającą obowiązujące w dacie wydania przepisy prawa. Skarżąca zarzuciła, że pismo za Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] , stanowiące odpowiedź na jej wniosek podpisał Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta, który nie jest samodzielnie uprawniony do wydania jakichkolwiek orzeczeń, czy aktów administracyjnych. Wojewoda rozpatrując wniesione w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie skarżącej, postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. sygn. akt [...] odmówił wyznaczenia Prezydentowi Miasta dodatkowego terminu załatwienia sprawy i nie odniósł się, czy Prezydent Miasta wydał orzeczenia i akty, o które zwracała się skarżąca. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy odnośnie zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę opisanych jako remont ogrodzenia z wykonaniem brakującej części - łącznika w istniejącym ogrodzeniu na działce nr 276 obr [...] w R. przy ul. W. Organ zacytował przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w ustawowo określonym terminie kończy postępowanie wszczęte zgłoszeniem. Milczenie organu nie stanowi rozstrzygnięcia, chociaż niewątpliwie kończy sprawę administracyjną (wyrok NSA z 15.11.2005r. sygn. akt II OSK 197/05). Ustawa daje organowi kompetencje do zakończenia postępowania w sprawie zgłoszenia wyłącznie decyzją o sprzeciwie lub milczącą zgodą, to nie można żądać od organu przekroczenia kompetencji i wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego żądanego przez skarżącą. Ocenę, czy zamierzone roboty budowlane mieszczą się w katalogu niewymagających pozwolenia na budowę, dokonuje sam inwestor, a następnie stosownie do własnej oceny, dokonuje albo zgłoszenia, albo występuje o pozwolenie na budowę, a gdy roboty nie mieszczą się w katalogu wymagającym zastosowania jednego z tych wariantów wykonuje je bez dodatkowych formalności. Skarżąca, dokonując oceny własnego zamierzenia inwestycyjnego stwierdziła, że wymagane jest zgłoszenie organowi planowanych robót budowlanych. Prezydent Miasta po przeprowadzeniu oceny zgłoszonego zamiaru inwestycyjnego w piśmie z dnia 10 października 2005r., poinformował skarżącą o braku sprzeciwu. Organ dochował wszelkiej staranności i szybkości działania, aby A. Z. nie poniosła szkody z powodu błędnej kwalifikacji swego przedsięwzięcia i mogła przystąpić do realizacji planowanej inwestycji. Organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 810/08, w którym wyrażono pogląd, że mimo dokonania zgłoszenia wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne, jeżeli zamierzony zakres robót zgłoszenia nie wymagał. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości domagania się od organu administracji architektoniczno-budowlanej zapłaty za dokonane zgłoszenie, czy zwrotu kosztów poniesionych w związku z koniecznością skompletowania zgłoszenia. Prawo budowlane w art. 30 ust. 2 określa, jakie załączniki należy dołączyć do zgłoszenia i jednoznacznie wskazuje, że skompletowanie załączników należy do samego zgłaszającego. Załączniki do zgłoszenia skarżąca dołączyła w kserokopiach, a ich daty wskazują, że nie były to dokumenty specjalnie przygotowywane do przedmiotowego zgłoszenia. W podsumowaniu Prezydent Miasta stwierdził, że nie zachodzi bezczynność organu, co do uchylenia pisma, w którym poinformował skarżącą o niewniesieniu sprzeciwu. Nie istnieje też bezczynność organu w kwestii ustalenia i wypłacenia skarżącej odszkodowania tytułu kosztów, jakie skarżąca poniosła na przygotowanie i złożenie zgłoszenia z dnia 3 listopada 2005r. Skarga jest całkowicie nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej w skrócie p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów czyli stan, w którym organ będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. W myśl art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dodać wypada, że taka bezczynność musi istnieć do zamknięcia rozprawy (por. Uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08; ONSAi WSA 2009/4/63). Skarga jest nieuzasadniona wobec stwierdzenia, że Prezydent Miasta nie był bezczynny. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest zaistnienie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, co oznacza, że dany akt lub czynność są z zakresu administracji publicznej, a skargę wniósł podmiot uprawniony, przy czym ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.) wymaga, aby skarga spełniała szereg wymogów formalnych dla jej skuteczności. W pierwszej kolejności należy poddać ocenie zasadność wniosku pełnomocnika Prezydenta Miasta o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu. Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W skardze skierowanej do Sądu skarżąca domaga się wydania aktów administracyjnych o określonej treści wobec bezczynności Prezydenta Miasta. Przedmiot zaskarżenia podlega kognicji sądów administracyjnych ze względu na przepis art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a., gdyż bezczynność organu dotyczy innych aktów niż określone w pkt 1-3 tego przepisu (decyzje, postanowienia wydane na podstawie k.p.a., na które służy zażalenie; kończące postępowanie w sprawie, rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Terminy do wniesienia skargi określa przepis art. 53 p.p.s.a. Terminy te nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postęwpoaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" Zakamycze 2005 str. 143 pkt 3). Skarżąca pismem z dnia 12 listopada 2008r. wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie aktu administracyjnego tego organu z dnia [...] października 2005r. nr [...] o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ogrodzenia na działce nr 276 obr [...] w R. położonej przy ul. W. Prezydent Miasta wraz z aktami administracyjnymi nadesłał upoważnienie z dnia 18 kwietnia 2008r. dla Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta. Z treści upoważnienia wynika, że S. W. został upoważniony do załatwiania spraw w imieniu Prezydenta Miasta, działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w tym między innymi do przyjmowania zgłoszeń o budowie i wykonywaniu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę; nakładania na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnoszenia sprzeciwu w drodze decyzji. Powyższe upoważnienie nie obejmuje orzekania w sprawach wszczętych wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa tak jak w niniejszej prawie. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie ma zastosowania przepis art. 37 k.p.a., czyli zwalczanie bezczynności organu administracji publicznej poprzez wniesienie zażalenia do organu wyższej instancji, ponieważ ten przepis odnosi się do sytuacji, gdy forma załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie z przepisami prawa ma przybrać postać decyzji lub postanowienia. Wojewoda nie zauważył, że w postępowaniu polegającym na zgłoszeniu zamiaru inwestycyjnego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Przedmiotem zaskarżenia jest natomiast bezczynność organu polegająca na niewydaniu aktu administracyjnego o treści przez nią wskazanej. Postanowienie Wojewody zawiera też błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego. W piśmiennictwie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone w skutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Postanowienie to warunkuje wniesienie skargi na bezczynność, ale na bezczynność organu pierwszej instancji, a nie organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie. Błędne pouczenie przez Wojewodę o możliwości wniesienia skargi do Sądu nie zmieniło stanu faktycznego sprawy, gdyż skarżąca już wcześniej wyczerpała tryb otwierający drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Błędne pouczenie skutkowało wydłużeniem procesu wniesienia skargi do Sądu. Skarga została wniesiona po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 4 p.p.s.a., a skoro terminy do wniesienia skargi nie mają zastosowania przy bezczynności organu wniosek pełnomocnika Prezydenta Miasta o jej odrzucenie nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, czyli stwierdzenia, czy Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności z wydaniem aktów administracyjnych o treści żądanej przez skarżącą należy odnieść się do pojęcia aktu administracyjnego z zakresu administracji publicznej. Ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy materialnego prawa administracyjnego nie zawierają takiej definicji. Definicja taka została wyartykułowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wykładnią czynności i aktu z zakresu administracji publicznej zajął się Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w uchwale z dnia 4 lutego 2008r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21). Uchwała została podjęta na gruncie sprawy związanej z opłatą za wydanie karty pojazdu, ale rozważania NSA o czynności i akcie z zakresu administracji publicznej są aktualne i na gruncie rozpoznawanej sprawy, wobec braku legalnej definicji tego pojęcia. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Problematykę zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego regulują przepisy zawarte w art. 30 Prawa budowlanego. Sąd uznaje za słuszne stanowisko Prezydenta Miasta wyrażone w odpowiedzi na skargę o specyfice postępowania administracyjnego związanego ze zgłoszeniem budowy lub prac budowlanych. Sąd aprobuje również pogląd, że inwestor sam dokonuje oceny odnośnie zgłoszenia organowi swojego zamiaru inwestycyjnego. Zachowanie takie może wynikać ze staranności inwestora w celu uniknięcia w przyszłości niekorzystnych skutków samowolnego prowadzenia inwestycji bez wymaganego prawem zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę. Zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego jest czynnością faktyczno-prawną, jest trybem uproszczonym, wymagającym od dokonującego zgłoszenia pewnego minimum znajomości przepisów prawa. Nieznajomość prawa nie jest usprawiedliwieniem. W każdej konkretnej sprawie dokonujący zgłoszenia czyni to na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawa tocząca się na skutek zgłoszenia nie wymaga jej zakończenia w drodze podejmowania rozstrzygnięcia chyba, że organ wnosi w określonym przez ustawę terminie sprzeciw. Przez samo zgłoszenie nie dochodzi do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 i nast. k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie od chwili wydania decyzji o sprzeciwie. Skoro zgodnie z ustawą na stronie nie ciążył obowiązek dokonania zgłoszenia, a pomimo tego strona dokonała zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego, to pismo informujące o niewniesieniu sprzeciwu nie nosi cech aktu administracyjnego z zakresu administracji publicznej, bo na tym etapie nie toczyło się postępowanie administracyjne, przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na organ obowiązku informowania o niewniesieniu sprzeciwu. Prezydent Miasta nie był bezczynny na skutek niewydania aktu administracyjnego żądanego przez skarżącą. Konsekwencją powyższego, jak słusznie wykazał Prezydent Miasta brak jest podstaw do żądania odszkodowania. Tylko w przypadkach wynikających z konkretnej normy administracyjnego prawa materialnego organ wydaje decyzję o odszkodowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.