II OSK 401/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Rz 28/09 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie nie wydania aktu administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Rz 28/09, oddalił skargę A. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie nie wydania aktu administracyjnego. A. Z. w ww. skardze zaznaczyła, że wyczerpała drogę zażaleniową przewidzianą w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Prezydent Miasta R. nie wydał aktu administracyjnego uznającego za bezskuteczny własny akt o niewniesieniu sprzeciwu z dnia (...) października 2005 r., nr (...), do zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania ogrodzenia na działce nr (...) obręb (...) położonej przy ul. W. w R. Organ nie orzekł również o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania z tytułu kosztów, jakie skarżąca poniosła na przygotowanie i złożenie zgłoszenia z dnia 3 października 2005 r. o zamiarze wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę i szkód poniesionych z powodu wydania aktu administracyjnego o niewniesieniu sprzeciwu. W zakresie tej bezczynności skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do wydania ww. orzeczeń w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazało również, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie wymagały w dniu (...) października 2005 r. aby budowa (remont) ogrodzenia na działce nr (...) obręb (...) od strony z ul. W. w R. była zgłaszana Prezydentowi Miasta R., gdyż w tej dacie ul. W. nie miała już charakteru drogi publicznej w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uchwałą nr (...) z dnia (...) września 2000 r. Rada Miasta R. pozbawiła ul. W. statusu drogi publicznej i dlatego nie można było stosować od strony ulicy wymogu wynikającego z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wydanie przez Prezydenta Miasta R. aktu administracyjnego w postaci niewniesienia sprzeciwu z dnia (...) października 2005 r. – w ocenie skarżące j- należy uznać za niedopuszczalną prawnie czynność administracyjną rażąco naruszającą obowiązujące w dacie wydania przepisy prawa. Skarżąca zarzuciła ponadto, że pismo z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...), stanowiące odpowiedź na jej wniosek, za Prezydenta Miasta R. podpisał Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta w R., który nie jest samodzielnie uprawniony do wydania jakichkolwiek orzeczeń, czy aktów administracyjnych. Wojewoda Podkarpacki rozpatrując wniesione w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie skarżącej, postanowieniem z dnia (...) marca 2009 r., nr (...), odmówił wyznaczenia Prezydentowi Miasta R. dodatkowego terminu załatwienia sprawy i nie odniósł się, czy Prezydent Miasta R. wydał orzeczenia i akty, o które zwracała się skarżąca. Prezydent Miasta R. w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie zachodzi bezczynność organu co do uchylenia pisma, w którym poinformował skarżącą o niewniesieniu sprzeciwu jak i do bezczynności w kwestii ustalenia i wypłacenia skarżącej odszkodowania z tytułu kosztów, jakie poniosła na przygotowanie i złożenie zgłoszenia z dnia 3 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił powyższą skargę wskazał, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 k.p.a., gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy forma załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie z przepisami prawa ma przybrać postać decyzji lub postanowienia. W ocenie Sądu, Wojewoda Podkarpacki nie zauważył, że w postępowaniu polegającym na zgłoszeniu zamiaru inwestycyjnego przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Przedmiotem zaskarżenia jest natomiast bezczynność organu polegająca na niewydaniu aktu administracyjnego o treści przez skarżącą wskazanej. Sąd wskazał, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Sąd uznał za słuszne stanowisko Prezydenta wyrażone w odpowiedzi na skargę o specyfice postępowania administracyjnego związanego ze zgłoszeniem budowy lub prac remontowych. Zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowanego jest czynnością faktyczno-prawną, trybem uproszczonym, wymagającym od dokonującego zgłoszenia pewnego minimum znajomości przepisów prawa, którego nieznajomość nie jest usprawiedliwieniem. W każdej konkretnej sprawie dokonujący zgłoszenia czyni to na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawa tocząca się na skutek zgłoszenia nie wymaga jej zakończenia w drodze podejmowania rozstrzygnięcia chyba, że organ wnosi w określonym przez ustawę terminie sprzeciw. Przez samo zgłoszenie nie dochodzi do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 i nast. k.p.a. - przepisy tej ustawy mają zastosowanie od chwili wydania decyzji o sprzeciwie. Sąd podkreślił, że skoro na stronie nie ciążył obowiązek dokonania zgłoszenia, a pomimo tego strona dokonała zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego, to pismo informujące o niewniesieniu sprzeciwu nie nosi cech aktu administracyjnego z zakresu administracji publicznej, bo na tym etapie nie toczyło się postępowanie administracyjne. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na organ obowiązku informowania o niewniesieniu sprzeciwu. Prezydent Miasta R. nie był bezczynny na skutek niewydania aktu administracyjnego żądanego przez skarżącą. Brak jest zatem również podstaw do żądania odszkodowania. Tylko w przypadkach wynikających z konkretnej normy administracyjnego prawa materialnego organ wydaje decyzję o odszkodowaniu. A. Z. w skardze kasacyjnej zarzuciła powyższemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskutek odmowy zobowiązania strony przeciwnej do uznania własnego pisma z dnia (...) października 2005 r. (...) za bezskuteczne (sprzeczne z prawem) wobec faktu, iż narusza ono przepis art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego – w związku powyższym uznać należy, iż zaskarżony wyrok naruszył wyżej wspomniane przepisy prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskutek odmowy zobowiązania strony przeciwnej do uznania własnego pisma z dnia (...) października 2005 r. (...) za bezskuteczne (sprzeczne z prawem) – mimo iż bezczynność strony przeciwnej narusza przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. wskutek odmowy uznania bezczynności strony przeciwnej w załatwieniu sprawy uznania pisma Prezydenta Miasta R. z dnia (...) października 2005 r. (...) za bezskuteczne (sprzeczne z art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), - art. 104 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uznania, iż pismem z dnia 12 listopada 2008 r. skarżąca wszczęła postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia jej odszkodowania z tytułu kosztów jakie musiała ponieść na przygotowanie i złożenie wniosku z dnia 3.11.2005 r. do Prezydenta Miasta R. w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę (w wyniku mylnych i błędnych urzędowych informacji), jak też szkód poniesionych z powodu wydania aktu administracyjnego w postaci niewniesienia sprzeciwu, a zatem strona skarżąca jest w zwłoce w rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie wspomnianego odszkodowania, c) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 149 p.p.s.a. poprzez nie uznanie, że pismo Prezydenta Miasta R. z dnia (...) października 2005 r. (...) jest aktem administracyjnym, a nie uwzględniając skargi A. Z. uznał, iż nie odniesienie się przez ten organ do żądań A. Z. z jej pisma z dnia 12.11.2008 r. nie było bezczynnością – przez co nie zastosował tych przepisów procesowych do konkretnej sytuacji faktycznej występującej w sprawie A. Z., gdzie nie miał zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, d) art. 149 p.p.s.a. poprzez odmowę zobowiązania strony przeciwnej do uznania za bezskuteczne własnego pisma z dnia (...) października 2005 r. (...) oraz odmowę zobowiązania strony przeciwnej do rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie z tytułu kosztów jakie skarżąca musiała ponieść na przygotowanie i złożenie wniosku (zgłoszenia) z dnia 6 października 2005 r., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, mające postać odmowy uznania, że strona przeciwna zobowiązana jest do uznania aktem administracyjnym własnego pisma z dnia (...) października 2005 r. (...) za bezskuteczne (sprzeczne z wyżej wspomnianymi przepisami prawa materialnego) – a to w skutek faktu, iż remont ogrodzenia na działce nr (...) obr. (...) w R. nie wymagał zgłoszenia z racji nie przylegania tejże granicy działki do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną – wskutek powyższego strona przeciwna powinna poniechać informowania skarżącej o niewniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia bądź też poinformować ją, iż dany rodzaj prac nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca dokonując analizy pisma PINB z (...) października 2005 r. stwierdziła, że wbrew twierdzeniu Sądu, zdaniem którego ww. pismo nie nosi cech aktu administracyjnego, spełnia ono wymogi i rzeczywiście jest aktem administracyjnym. Ponadto skarżąca stwierdziła, że Prezydent powinien poinformować ją, że nie ciąży na niej obowiązek dokonania zgłoszenia i że jej zgłoszenie z 6 października 2005 r. pozostawia się bez nadania mu dalszego biegu jako zgłoszeniu bezprzedmiotowemu. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta R. stwierdził, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., że skarżąca nie wskazała jakie przepisy proceduralne zostały naruszone przez Sąd. Natomiast odnośnie zarzutu ujętego w pkt 2 skargi kasacyjnej organ wskazał, że jego pismo z (...) października 2005 r. jest potwierdzeniem, iż nie wniesie on sprzeciwu – nie jest to akt administracyjny, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują takiej instytucji. Mając to na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów prawa procesowego, które miałoby wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Chodzi zatem o sytuacje niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał prawny obowiązek podjąć takie działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Reasumując organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, jeżeli nie załatwił sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a. lub w przepisie albo jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., a także, jeżeli nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Sąd I instancji dokonał oceny, czy w rozpoznawanej sprawie na organie administracji publicznej ciążył obowiązek załatwienia wniosków skarżącej poprzez wydanie decyzji. Prawidłowo w wyniku tej oceny Sąd stwierdził, że obowiązek taki nie istnieje, stąd też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 23, art. 30 ust.1 pkt. 3 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Założeniem ustawodawcy wprowadzającego do ustawy Prawo budowlane instytucję zgłoszenia budowy, było doprowadzenie do uproszczenia i przyśpieszenia procesu budowlanego w stosunku do robót o mniej skomplikowanym charakterze, enumeratywnie wymienionych w art. 30 ust. 1 tej ustawy, przez brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, trzydziestodniowy termin dla organu administracji przyjmującego takie zgłoszenie, do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to wyłącznie w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w literaturze prawniczej nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego – nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku czy podania zainteresowanego podmiotu, który by w myśl ww. ustawy wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji o sprzeciwie. Błędne jest więc stanowisko skarżącej, iż pismo Prezydenta Miasta R. z dnia (...) października 2005 r. nr (...) o niewniesieniu sprzeciwu jest aktem administracyjnym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga również, iż ustawodawca w ustawie Prawo budowlane nie przewidział możliwości wydania decyzji o niewniesieniu sprzeciwu. Przedmiotowe pismo stanowi zatem wyłącznie informację o tym, iż organ nie wniesie sprzeciwu w stosunku do planowanych, objętych zgłoszeniem inwestora, robót budowlanych. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż owo pismo zawiera elementy aktu administracyjnego – istotne jest, iż brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o niewniesieniu sprzeciwu. Omawiane pismo nie wywoływało też żadnych skutków prawnych – nie dotyczyło żadnych uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Podkreślenia wymaga również, że w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku zgłoszenia przedmiotowych robót. Zarzut naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 pkt. 23, art. 30 ust.1 pkt. 3 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego regulujących instytucję zgłoszenia jest zatem nieuzasadniony. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przedmiotowe pismo z dnia (...) października 2005 r. nie było aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i co za tym idzie – nie miał w niniejszej sprawie zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto wobec tego, iż nie wywoływało ono żadnych skutków prawnych, to nie można było stwierdzić jego bezskuteczności. Prezydent Miasta R. nie mógł zatem pozostawać w bezczynności nie wydając aktu administracyjnego uznającego ww. pismo za bezskuteczne. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 149 p.p.s.a. zatem również jest chybiony. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 104 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uznania, iż pismem z dnia 12 listopada 2008r. skarżąca wszczęła postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia jej odszkodowania z tytułu kosztów, jakie skarżąca musiała ponieść na przygotowanie i złożenie zgłoszenia z dnia 6 października 2005 r. Zgodnie z przepisem art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest więc skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a., a takie w niniejszej sprawie nie nastąpiło, nie było zatem podstaw do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżonym wyrokiem nie naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę A. Z. jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do jego uchylenia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.