I OSK 259/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2009r. sygn. akt II SAB/Sz 133/09 w sprawie ze skargi A. i E. C. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz A. i E. C. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego I OSK 259/10 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. i E. C. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: A. i E. C. wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w związku z niewydaniem do chwili obecnej decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości przez Naczelnika Gminy M., a obecnie Wójta Gminy M. Skarżący stwierdzili, że w latach osiemdziesiątych XX wieku, nieruchomość położona w miejscowości M.- [...], stanowiąca obecnie ich własność - działki nr [...] i [...] (pierwotnie nr [...], następnie podzielone na działki nr [...] i [...], następnie scalone w działkę [...] i podzielona na działki [...] i [...]), została pozbawiona dostępu do drogi publicznej w wyniku bezprawnych działań podziałowych organów władzy publicznej, nieusankcjonowanych decyzjami administracyjnymi, tj. ówczesnego Naczelnika Gminy M. w odniesieniu do działek sąsiadujących. Nieruchomość tę A. i E. C. nabyli w dniu [...] lipca 2005 r. od M. i E. Ł. Przed nabyciem nieruchomości, jej komunikacja z drogą publiczną odbywała się przez działkę [...] (ówcześnie własność Skarbu Państwa, ujęta w grupie rejestrowej - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu). Nieruchomość ta została później przeniesiona do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Podziały i połączenia działek przebiegały następująco: - działkę nr [...] podzielono w 1983 r. na działki o nr [...],[...] i [...], - działkę nr [...] podzielono w 1983 r. na działki o nr [...],[...],[...],[...], - działki nr [...] i [...] w 1984 r. podzielono na działki o nr [...],[...],[...],[...], - działki nr [...],[...],[...],[...] w 1984 r. połączono w działkę o nr [...], - działki o nr [...],[...] w 1984 r. połączono w działkę o nr [...], - działkę nr [...] w 1984 r. podzielono na działki nr [...] i [...], - działkę nr [...] w 1984 r. podzielono na działki o nr [...] i [...]. Skarżący podnieśli, że powyższe podziały działek dokonywane były począwszy od 1983 r., w czasie obowiązywania dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 2 dekretu, powiatowa władza miernicza zobowiązana była do wydania decyzji o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i podania jej stronom do wiadomości. W myśl art. 8 ust. 1 dekretu po dokonaniu czynności rozgraniczeniowych, powiatowa władza miernicza orzekała o rozgraniczeniu. Na tej podstawie skarżący stwierdzili, że postępowanie rozgraniczeniowe powinno być wszczęte i zakończone decyzją organu. Skarżący wystąpili z pismami do Wojewody Z., Starosty Powiatu K., Wójta Gminy M., Archiwum Państwowego w K., o udostępnienie dokumentacji, z której wynikać mogły podstawy dokonania podziałów i scaleń działek będących w sąsiedztwie ich nieruchomości. Od wymienionych organów uzyskano jedynie część dokumentacji. W toku postępowania Dyrektor Archiwum Państwowego w M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. przekazał podanie z dnia [...] stycznia 2009 r. Wójtowi Gminy M. zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Wójt Gminy M. podanie z dnia [...] stycznia 2009 r. przekazał według właściwości Staroście K. w zakresie pkt. I, II, IV i V. Starosta Powiatowy pismami z dnia [...] lutego 2009 r. oraz z dnia [...] lutego 2009 r. udzielił odpowiedzi na podanie z dnia [...] stycznia 2009 r., z którego wynika, że operaty pomiarowe działek ewidencyjnych nie zawierają decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżących, skoro operaty pomiarowe działek nie zawierają decyzji administracyjnych i żaden z organów ich nie dostarczył, należy przyjąć, że nie istnieją one w obrocie. Zatem prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe nigdy nie zostało zakończone. Decyzje, do których wydania zobowiązany był Naczelnik Gminy M. na mocy art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dekretu, powinny być decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 kpa. Obecnie na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości następuje w postaci decyzji wydawanej przez wójta (burmistrza lub prezydenta), jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody. Właściciele sąsiadujących ze sobą działek takiej ugody nie zawarli. W związku z tym postępowanie rozgraniczeniowe jest ciągle w toku od 1983 r., a dane naniesione na mapy sporządzono bezprawnie z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie istnieją decyzje sankcjonujące podział lub połączenie działek. Nieruchomość skarżących została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, pomimo że art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budowlanych budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, zobowiązywał prezydia rad narodowych do zapewnienia w ramach terenowych planów gospodarczych wykonanie urządzeń komunalnych - co najmniej ulic. Wobec powyższego A. i E. C. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyznaczyło Wójtowi Gminy M. 14-dniowy termin do załatwienia ich wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarżący zwrócili jednak uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. niewłaściwie zinterpretowało zażalenie, gdyż odniosło się do wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. o wydanie i doręczenie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów znajdujących się w zasobach Wójta Gminy M., w sytuacji gdy zażalenie złożono na bezczynność w odniesieniu do braku decyzji z lat osiemdziesiątych XX wieku. Strona w zażaleniu domagała się stwierdzenia bezczynności polegającej na niezałatwieniu spraw rozgraniczeń, scaleń i podziałów działek ewidencyjnych wymienionych w skardze, w odpowiednim terminie, jak również stwierdzenia bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji i orzeczeń. Powołując takie zarzuty w skardze złożonej do sądu, skarżący złożyli wniosek o zobowiązanie Wójta Gminy M. do wydania stosownej decyzji administracyjnej oraz poinformowanie właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o zaistniałych uchybieniach. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności wskazał, jakie działania zostały podjęte przez organy i jakie orzeczenia zostały wydane. Podkreślił, że skarga na bezczynność została wniesiona już po uzyskaniu przez skarżących pełnej odpowiedzi na ich wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Wójt Gminy M. odpowiedział na pkt I, II, IV i V wniosku skarżących, a następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. odpowiedział na pkt III tego wniosku. Organ stwierdził nadto, że skarżący nie mają interesu prawnego w domaganiu się wydania orzeczeń rozgraniczeniowych władzy mierniczej w postępowaniach prowadzonych w latach osiemdziesiątych XX wieku. Skarżącym w stosunku do żadnej ze wskazanych działek nie przysługiwało prawo własności i nie byli w tych postępowaniach stroną. Skarżący są jedynie właścicielami nieruchomości sąsiadujących. Ponadto w stosunku do kwestionowanego, bezprawnego podziału działki nr [...] (pierwotne oznaczenie [...], następnie podzielonej na działki o numerach [...] i [...] i połączone w działkę [...]) Wójt Gminy M. wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję na wniosek A. i E. C., zatwierdzającą podział działki nr [...] na działki [...] i [...]. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pierwszej kolejności wskazał, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, w konsekwencji czego, nie wydał w terminie decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu administracji, Sąd nie bada merytorycznej zasadności żądania skierowanego przez zainteresowanego do organu. Bada jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd nie decyduje również, w jaki sposób organ administracji powinien rozstrzygnąć sprawę. Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ na wniosek A. i E. C. z dnia [...] stycznia 2009 r. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów określonych w tym wniosku oraz ich doręczenie, zostało wydane w dniu [...] lutego 2009 r. postanowienie przez Wójta Gminy M., w którym odniesiono się do pkt I, II, IV i V zawartych we wniosku skarżących. Poza tym pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ ten odpowiedział na pytanie zawarte w pkt III tego wniosku. Zdaniem Sądu analiza treści wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że pismo to dotyczy postępowania o rozgraniczenie nieruchomości w aspekcie pozostawania przez Wójta Gminy M. w bezczynności z uwagi na niewydanie decyzji w tym zakresie. Tak też wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. został oceniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W związku z tym nie można uznać zasadności skargi w niniejszej sprawie i przypisać Wójtowi Gminy w M. pozostawania w bezczynności. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i E. C., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2009 r., polegającej na stwierdzeniu, że organ administracji nie pozostaje w bezczynności, ponieważ na wniosek skarżących z dnia [...] stycznia 2009 r. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów określonych w tym wniosku, zostało wydane postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r., w którym organ ten odniósł się do kwestii zawartych we wniosku skarżących; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia, w szczególności przez: - brak odniesienia w treści zaskarżonego wyroku do żądania skargi, które polegało na zarzucaniu bezczynności Naczelnika (Wójta) Gminy M. istniejącej od lat 80-tych poprzez brak wydania stosownych decyzji podziałowych, a przyjęcie za podstawę oddalenia skargi i stwierdzenia braku bezczynności organu z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. i przesłanie pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r.; - niesprawdzenie i niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku, w jaki sposób przebiegały procedury administracyjne rozgraniczające nieruchomości; - nieodniesienie się w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku do udokumentowanej przez skarżących niemożności odnalezienia we właściwych organach odpowiednich decyzji administracyjnych sankcjonujących rozgraniczenie nieruchomości, co skutkowało również naruszeniem art. 7, art. 8, art. 35, art. 77 i art. 80 kpa; c) naruszenie art. 149 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżących sformułowanego w skardze i niezobowiązanie Wójta Gminy M. do stwierdzenia obowiązku wydania decyzji zatwierdzających rozgraniczenie nieruchomości; d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia; 2) prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji tolerowanie błędu popełnionego przez SKO, polegającego na niezastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że Naczelnik Gminy M. nie był zobowiązany do wydania decyzji rozgraniczeniowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest nie do przyjęcia w świetle materiału dowodowego przedstawionego w sprawie. Sąd I instancji nie tylko nie podjął żadnych wysiłków w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, tj. czy po stronie organu gminy istniał obowiązek wydania decyzji rozgraniczających, ale również bezkrytycznie przyjął w ślad za SKO w K., że sprawa dotyczy bezczynności w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treści art. 3 § 1 p.p.s.a., stosownie do którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że A. i E. C., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wójta Gminy M., polegającą na "niewydaniu od lat 80-tych ubiegłego wieku do dnia dzisiejszego" orzeczeń w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Zarówno z petitum skargi, jak i jej uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, co jest przedmiotem skargi. Autor skargi w sposób wyraźny podkreślił, że bezczynności organu upatruje w niezakończeniu wydaniem stosownych decyzji postępowania rozgraniczeniowego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę przyjął, że organ administracji publicznej nie pozostaje w bezczynności, gdyż wniosek A. i E. C. z dnia [...] stycznia 2009 r. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów oraz ich doręczenie został załatwiony w drodze postanowienia Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r., którymi ustosunkowano się do poszczególnych kwestii wynikających z wniosku skarżących. Tym samym Sąd I instancji wychodząc poza granice skargi rozstrzygnął, z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w sprawie, która nie była przedmiotem skargi. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym fakt, że przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd przyjął, że skarżący wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w związku z niewydaniem do chwili obecnej decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości. Natomiast dokonując dalszych rozważań w części dotyczącej uzasadnienia prawnego Sąd ten stwierdził, że przedmiotem bezczynności jest kwestia wydania poświadczonych dokumentów. Zasada wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zatem nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, jednak zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W konsekwencji sąd administracyjny nie może w oderwaniu od treści skargi, a więc i woli strony skarżącej decydować, jakiego rodzaju działanie lub zaniechanie jest przedmiotem sądowej kontroli i dokonywać oceny prawnej w sprawie innej niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia. Reasumując należy przyjąć, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił przedmiot zaskarżenia, co musi wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Tym samym, wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz ocena, czy skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie i czy zastosowanie powinien znaleźć art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. byłoby w chwili obecnej przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.