II OSK 294/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1051/09 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1051/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzania nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Torunia decyzją z dni [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Z. K. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dobudowie łazienki do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ociepleniem ścian zewnętrznych na posesji przy ul. [...] w T. (działka nr [...]). Po rozpatrzeniu odwołania K. J. od powyższej decyzji Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na nie uznanie K. J. za stronę postępowania. K. J. pismem z dnia 16 lutego 2007 r. złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. przekazał przedmiotowy wniosek Głównemu Urzędowi Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r. Po rozparzeniu wniosku K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 7 lutego 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem wymogów określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zgodnie z którym dopuszcza się usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponieważ planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń, ani zagrożeń w korzystaniu z nieruchomości wnioskodawczyni, organ wskazał, że nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli pozwolenia na budowę oraz brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. K. J. pismem z dnia 13 maja 2009 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1051/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż kontrola w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczyła umorzenia postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych, tj. braku posiadania przez K. J. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wszczętego wnioskiem Z. K. Przepisem prawa materialnego, z którego skarżąca wywodzi swoje prawa jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącą okoliczności, dotyczące: zacienienia, ograniczenia dopływu światła, trudności w utrzymaniu czystości chodnika, przejazdu samochodów ciężarowych, parkowania w sposób utrudniający poruszanie się po chodnikach, zakłócania ciszy, trudności w dojeździe do posesji, które to utrudnienia wiążą się z faktyczną zmianą sposobu użytkowania obiektu, świadczą o interesie faktycznym skarżącej i nie stanowią interesu prawnego, który mógłby być wywiedziony z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, sporne przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na dobudowie łazienki i ociepleniu ścian zewnętrznych, spełniające wymogi warunków technicznych, nie wpływa na sposób zagospodarowania działki skarżącej, a obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki inwestora, ponieważ przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana ścianą bez otworów w odległości 3 m od działki skarżącej, a więc z zachowaniem wymogów określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja ta nie powoduje zatem ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Pismem z dnia 28 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. J., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego na podstawie akt administracyjnych; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganych elementów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze z dnia 15 maja 2009 r.; 3) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne ustalenie, że skarżącej nie przysługiwała legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., a także poprzedzającym postępowanie nadzwyczajne postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, pomimo istnienia nie budzących wątpliwości podstaw do uwzględnienia skargi; 5) dowolne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, że przepisem prawa materialnego, z którego skarżąca wywodzi swoje prawa jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chociaż bezspornie reguluje on nie problematykę materialnoprawną, lecz problematykę wyłącznie procesową, tj. legitymację strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 17 sierpnia 2007 r. L. K. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie określił, które z zarzutów w niej zamieszczonych dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które naruszenia przepisów postępowania. Poza tym zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej jedynie wtedy, kiedy to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tych wszystkich wymagań ustawowych określonych w art. 176 p.p.s.a., nie do końca spełnia złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK 1003/04, niepubl., wyrok NSA z 12 stycznia 2005 r., OSK 1589/04, niepubl., postanowienie NSA z 1 września 2004 r., FSK 161/04, niepubl., postanowienie NSA z 15 marca 2004 r., FSK 258/04, postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9, wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., I FSK 41/05, niepubl.). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt I należy stwierdzić, że nieuzasadnione są pretensje, iż Sąd w zaskarżonym wyroku odniósł się wyłącznie do "legitymacji strony w postępowaniu nadzwyczajnym z pominięciem akt administracyjnych postępowania zwykłego", wystarczy wskazać na s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ponieważ Sąd kontrolował decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, to musiał również odnieść się do kwestionowanej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, aby sprawdzić, czy nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w znacznej części gołosłowny, gdyż z uzasadnienia tego zarzutu nie wynika, których elementów wymaganych brak jest w zaskarżonym wyroku. Z brzmienia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wynika, że Sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Poza tym jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 12), sporządzający to pismo uważa, że Sąd powinien się odnieść również do orzeczeń sądów wydanych w innych sprawach, powołanych przez skarżącą w skardze. Jest to zbyt daleko idące i błędne rozumienie art. 141 § 4 p.p.s.a. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, tym bardziej że nie wskazano w nim, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Bez wątpienia o tym kto ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę orzeka się w oparciu o art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jeżeli nawet jak ustalono, skarżąca była jednym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego to jednak jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Bowiem "obszaru oddziaływania obiektu" w rozumieniu powyższego przepisu, nie można rozumieć tylko w znaczeniu terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, ale wymagane jest, aby w związku z tą budową było konieczne (na podstawie przepisów odrębnych) wprowadzenie określonych ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wynika z akt sprawy w związku z wydaniem pozwolenia na budowę – decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r., na nieruchomości skarżącej, ani na żadnej innej w otoczeniu działki nr [...], nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Świadczy to o tym, że nieruchomość K. J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec tego, pomimo że skarżąca jest właścicielką działki graniczącej z nieruchomością Z. K., nie miała przymiotu strony w postępowaniu, w którym Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Powyższe stwierdzenie, nie pozwalało na stwierdzenie nieważności ww. decyzji, co prawidłowo orzeczono w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niezależnie od tego jak autor skargi kasacyjnej zakwalifikuje przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to nieuprawniony jest zarzut naruszenia tego przepisu zaskarżonym wyrokiem. Jak wynika z powyższych rozważań, nie było żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jedynym właściwym rozstrzygnięciem w tej sytuacji było wydanie wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na marginesie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej powołano szereg orzeczeń sądowych oraz różnych poglądów z literatury prawniczej, jednak dotyczą one, wbrew przekonaniu sporządzającego skargę kasacyjną, innych stanów faktycznych. Zmiana (samowola) sposobu użytkowania obiektu budowlanego o czym się wspomina na s. 6-7 skargi kasacyjnej, nie ma niczego wspólnego z przedmiotem tego postępowania. Sprawa ta podobnie jak i inne zarzuty podniesione na s. 6 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jeżeli w ogóle mogą świadczyć o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, powinny być zgłaszane organom nadzoru budowlanego bądź innym organom, jako niemające nic wspólnego z tym postępowaniem, co powinien wiedzieć sporządzający skargę kasacyjną, jako profesjonalny pełnomocnik skarżącej, Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.