III SA/Gd 342/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia 26 lutego 2009 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana. Decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wnioskodawcy – M. K. w wysokości 130,76 zł miesięcznie poczynając od dnia 1 września 2008 roku do dnia 28 lutego 2009 roku i nakazał przekazywanie kwoty 130,76 zł w terminie do dnia 10 każdego miesiąca na konto zarządcy lokalu mieszkalnego, [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego jest ustalenie, iż wnioskodawca zajmuje - na podstawie tytułu prawnego do lokalu spółdzielczego 41,93 m2 tego lokalu (podano sposób obliczenia powierzchni zajmowanej przez wnioskującego). Miesięczne wydatki związane z zajmowaniem tej powierzchni to 207,72 zł (podano sposób obliczenia wydatków). Miesięczny dochód wnioskodawcy, prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe to 324 zł. Wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową, a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymująca dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa w gospodarstwie jednoosobowym (15 % to 48,60 zł, czyli – wysokość należnego dodatku to 130,76 zł). Powołując wyrok NSA z dnia 15.12.2006 r. w sprawie I OSK 565/06 dodano, że urząd nie uwzględnił orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w sprawie dodatkowej powierzchni przysługującej do zamieszkania w oddzielnym pokoju. W odwołaniu od opisanej decyzji M. K. podniósł, iż decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), a w szczególności: - art. 2 ust. 1 pkt 4 poprzez nieuwzględnienie postanowień umowy użyczenia części lokalu, zgodnie z którą skarżący zajmuje 38,39 m2 powierzchni lokalu i od takiej powierzchni ponosi wydatki mieszkaniowe, - art. 5 ust. 3 ustawy polegającej na bezzasadnej odmowie uwzględnienia, że skarżącemu przysługuje tzw. powierzchnia normatywna zwiększona o 15 m2, - art. 6 ust. 3, 4 i 4a ustawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, że do wydatków na lokal nie zalicza się pozycji: "sprzątanie klatek schodowych i piwnic", "wywóz nieczystości" i "działalność kulturalno-oświatowa", mimo iż te pozycje wynikały z zaświadczenia [...], - art. 6 ust. 10 ustawy polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący ma prawo do limitu 70 % wydatków przypadających na powierzchnię normatywną, podczas gdy skarżący ma prawo do 70% limitu faktycznych wydatków na lokal. Zarzuty zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu do odwołania. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając, między innymi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz.734 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz.1817) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że istotnym w sprawie jest ustalenie powierzchni normatywnej przysługującej odwołującemu się. W tej mierze, aczkolwiek z umowy użyczenia wynika, ze odwołujący się zajmuje 38,39 m2 powierzchni lokalu, to na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że M. K. zajmuje pokój o powierzchni 20,53 m2, a pozostała część lokalu pozostaje we wspólnym użytkowaniu. Tak obliczona powierzchnia części lokalu zajmowanego przez odwołującego się to 41,93 m2. Informację o tym, że M. K. zajmuje samodzielnie największy pokój w mieszkaniu podpisał na formularzu wywiadu środowiskowego sam odwołujący się. Dla ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego organ I instancji przyjął, że M. K. przysługuje 35 m2 tzw. powierzchni normatywnej na podstawie wyjaśnień zawartych w wyroku NSA, powołanym w uzasadnieniu do decyzji organu I instancji, co organ odwoławczy uznaje za uzasadnione. Od takiej powierzchni obliczono wydatki na mieszkanie, do których nie można zaliczyć – zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wydatków (opłat) na sprzątanie klatek schodowych i piwnic oraz na działalność kulturalno-oświatowa spółdzielni mieszkaniowej. W ocenie organu w sprawie nie miał zastosowania art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w związku z czym nie jest uzasadniony zarzut jego naruszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, podnosząc, iż organ odwoławczy naruszył przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sposób opisany w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dodatkowo – decyzja odwoławcza jak i decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 7 ust. 3 i 4 ustawy w zw. z art. 75 kpa, poprzez ustalanie faktów, który - konkretnie - pokój zajmuje skarżący, podczas, gdy jest to niezgodne z wymienionymi przepisami. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania od organu. Uzasadniając zarzuty skargi M. K. ponownie podniósł, że powierzchnia lokalu zajmowana przez skarżącego powinna zostać obliczana stosownie do unormowań umowy między skarżącym, a matką R. K. i od tak obliczanej powierzchni winno się obliczać wydatki mieszkaniowe skarżącego. W ich skład wchodzą również opłaty za sprzątanie klatek schodowych i piwnic oraz na działalność kulturalno - oświatową spółdzielni, pominięte przez organy obu instancji. Nadto skarżący uważa, że - wobec zajmowania powierzchni mieszkalnej mniejszej niż tzw. normatywna, przysługuje mu dodatek mieszkaniowy w wysokości 75 % faktycznych wydatków na lokal. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W myśl art. 7 ust. 1 zdanie 1 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. materiał dowodowy sprawy winien być wnikliwie rozważany, przy czym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, zaś całość rozważań i wniosków organu orzekającego winno odzwierciedlać uzasadnienie do decyzji, włącznie z analizą treści norm prawnych stosowanych w sprawie. W tej sprawie niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, błędy w wykładni przepisów prawa oraz braki w uzasadnieniu decyzji naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny decyzji organów obu instancji. Z akt sprawy wynika, że skarżący zawarł w dniu 15 sierpnia 2006 roku z matką R. K. umowę użyczenia części zajmowanego wspólnie lokalu mieszkalnego, zgodnie z którą M. K. zajmuje 38,39 m2 powierzchni lokalu i ponosi wydatki związane z utrzymaniem tej powierzchni lokalu. Kwestię, czy umowa użyczenia części lokalu mieszkalnego jest tytułem prawnym do lokalu w znaczeniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2008 roku w sprawie o sygn. I OSK 1181/07. W sprawie tej NSA zajął jednoznaczne stanowisko, iż wiążąca R. K. z synem M. umowa użyczenia części lokalu jest tytułem prawnym M. K. do zajmowanego lokalu. Z kolei treść art. 5 ust. 2 omawianej ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazuje, w jaki sposób oblicza się powierzchnię użytkową lokalu zajmowanego przez najemcę albo podnajemcę części lokalu mieszkalnego. Ani z treści tego przepisu ani z treści wyroku NSA wyżej powołanego nie wynika jednak, wbrew stanowisku zajętemu przez organy orzekające, że obliczenie powierzchni użytkowej części lokalu zajmowanego przez M. K., mogło nastąpić na podstawie ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania skarżącego. Wynika to zarówno z treści art. 5 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w przypadku zawarcia umowy najmu lub podnajmu części lokalu za jego powierzchnię użytkową /..../ uważa się /..../ powierzchnię wynikającą z umowy najmu lub podnajmu /..../ i - odpowiednio - tak samo oblicza się powierzchnię użytkową lokalu wynajmującego (zd. drugie przepisu), co - przy zawarciu umowy użyczenia winno oznaczać, odpowiednio - że miarodajna jest treść umowy użyczenia. Nadto - jak wskazuje treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 roku w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu. (Dz. U. Nr 156 poz. 1828) - przedmiotem ustaleń w toku wywiadu środowiskowego nie jest sposób korzystania z pomieszczeń w lokalu ani też - wielkość zajmowanej powierzchni mieszkalnej, która wynika z treści zawartych umów (najmu, podnajmu, użyczenia). Inny sposób rozumienia omawianych przepisów prowadziłby do absurdów, tzn. na przykład, że w wyniku ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono by, iż powierzchnia lokalu zajmowana przez najemcę (podnajemcę, użyczającego) jest inna, niż wynika to z zawartej umowy. Powracając do okoliczności faktycznych sprawy ze skargi M. K., wyjaśnić zatem należy, że w myśl art. 2 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U nr 71 poz. 734 ze zm.) sposób obliczenia dodatku mieszkaniowego przysługującego skarżącemu powinien uwzględniać ponoszone przez skarżącego wydatki mieszkaniowe na powierzchnię wynikającą z umowy użyczenia. Jest to powierzchnia 38,39 m2, a nie, jak przyjął organ, 41,69 m2. Tym samym za trafny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Na marginesie można dodać, że w uzasadnieniu do decyzji organy przyjęły, iż M. K. zajmuje we wspólnym mieszkaniu największy pokój o powierzchni 20,53 m2, podczas gdy w wywiadzie środowiskowym podano, że pokój ten ma powierzchnię 19,25 m2 ( 3,5 x 5,5, co wynosi 19,25 m2). Zatem mimo przywołania w uzasadnieniach do decyzji ustaleń wywiadu środowiskowego powierzchnię pokoju (20,53 m2) określono na podstawie informacji ze spółdzielni mieszkaniowej, bez powołania źródła. Sąd w tym składzie nie podziela również stanowiska organów co do wielkości tzw. powierzchni normatywnej, przysługującej skarżącemu. Organy powoływały się w tej kwestii na pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2006 roku w sprawie o sygn. I OSK 565/06, w myśl którego Sąd uznał, iż przepis art. 5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ma zastosowania w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama i ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Pogląd ten został wyrażony na tle innego stanu prawnego, a ponadto nie ma on znaczenia w tej sprawie o tyle, że skarżący nie mieszka w lokalu sam, a o wymogu zamieszkiwania przez skarżącego w oddzielnym pokoju orzekł w dniu 28.08.2007 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem nr [...] na okres do 31.08.2010 r. Zatem w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy winny powierzchnię normatywną właściwą dla gospodarstwa skarżącego tj. 35 m2 powiększyć o 15 m2 co daje 50 m2 i prowadzi do wniosku, że zajmowana przez M. K. powierzchnia lokalu - 38,39 m2 - jest mniejsza od przysługującej skarżącemu powierzchni normatywnej przewidzianej w ustawie i przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego powinna być uwzględniana. Uzasadniony jest również podniesiony w odwołaniu i w skardze zarzut naruszenia art. 6 ust.3, 4 i 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, polegający na bezzasadnym odliczeniu wydatków ponoszonych przez skarżącego na "sprzątanie klatek schodowych i piwnic" oraz "wywóz śmieci" i "działalność społeczną" (patrz uzasadnienie decyzji organu II instancji), albowiem nieuwzględnienie tych pozycji jest niezgodne z powołanymi przepisami ustawy i przepisami § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie wydatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz.1817 ze zm.). W ocenie Sądu ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny daje skarżącemu, przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego prawo do limitu 75% ( jeżeli taki wskaźnik procentowy wynika z uchwały rady gminy obowiązującej w okresie, za który dodatek przysługuje) faktycznych wydatków ponoszonych na utrzymanie części lokalu mieszkalnego przez skarżącego, a to w związku z tym, że powierzchnia części lokalu zajmowanego przez skarżącego jest mniejsza od przysługującej powierzchni normatywnej ( 50 m2). Mając powyższe na uwadze należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 lutego 2009 r., o czym orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego za wskazany okres, organy administracji dokonają wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy i wydadzą orzeczenie z uwzględnieniem powyższych rozważań. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.