III SA/Wr 368/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Lubań na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr NK.II.0911 -19/287/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lubań z dnia 20 marca 2009 r. XXIII/221/2009 w sprawie przystąpienia Gminy Lubań do Południowo-Zachodniego Forum Samorządu Terytorialnego "POGRANICZE" I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze; I. orzeka, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie może być wykonane do dnia uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 kwietnia 2009 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały – z dnia 20 marca 2009 r. Nr XXIII/221/2009, w której Rada Gminy Lubań wyraziła zgodę na przystąpienie Gminy Lubań do Południowo - Zachodniego Forum Samorządu Terytorialnego "Pogranicze", jako członka wspierającego – z powodu istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 30 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Uzasadniając swe stanowisko organ nadzoru wskazał, iż na mocy § 10 ust. 2 statutu stowarzyszenia, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały : "Stowarzyszenie może tworzyć spółki i fundacje oraz przystępować do już istniejących i korzystać z osiąganych dochodów z przeznaczeniem na działalność statutową". Jak argumentował Wojewoda, gmina, której działalność podlega nadzorowi prawnemu wojewody, będąc członkiem stowarzyszenia, wnosić będzie własne środki finansowe, które stanowią środki publiczne, zaś wydatkowanie owych środków podlega szczególnemu reżimowi gospodarowania. Wojewoda przywołał także § 10 ust. 1 statutu Stowarzyszenia, który stanowi, iż fundusze stowarzyszenia tworzy się m.in. ze składek członkowskich, z opłat pobieranych od członków stowarzyszenia za jego czynności dokonywane w interesie i na zlecenie danego członka stowarzyszenia, a stanowiących zwrot wyłożonych kosztów oraz z dotacji. Tym samym Gmina Lubań będzie wnosiła do stowarzyszenia środki publiczne, które mogą zostać wykorzystane do tworzenia lub przystępowania do fundacji. Tymczasem, gmina, jak dalej wywodził organ nadzoru, podlega przepisom ustawy o finansach publicznych podmiotowo - art. 4 ust. 1 pkt 2 i przedmiotowo - art. 5 ust. 1 pkt 1. Wszelkie środki jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi i zgodnie z art. 35 tej ustawy muszą być wydatkowane zgodnie z podstawami prawnymi wynikającymi z przepisów prawa, tzn. wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych oraz, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W szczególności zaś z art. 30 ustawy o finansach publicznych wynika zakaz tworzenia ze środków publicznych fundacji, co oznacza niedopuszczalność tworzenia fundacji przez Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne jednostki sektora finansów publicznych. Skoro przekazanie przez gminę będącą podmiotem sektora finansów publicznych stowarzyszeniu środków publicznych w formie składek członkowskich, dotacji, mogą być następnie wykorzystane do tworzenia (przystępowania) do fundacji, to działanie takie stanowi obejście przepisu art. 30 ustawy o finansach publicznych. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że wydatki Gminy Lubań związane z uczestniczeniem w stowarzyszeniu w charakterze członka wspierającego, choćby stanowiły wyłącznie składki członkowskie lub też wydatki związane z realizacją przez stowarzyszenie celów zleconych mu przez Gminę, nadal stanowią środki publiczne i w momencie ich przekazywania nie tracą tego przymiotu. Tym samym gmina zobligowana jest do przestrzegania w zakresie wydatkowania środków publicznych przepisów ustawy o finansach publicznych, które następnie - wbrew ustawowemu zakazowi - zostaną przekazane na tworzenie fundacji lub przystąpienie do fundacji. Wskazał też, iż zgodnie z art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Gmina Lubań zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 30 ustawy o finansach publicznych, poprzez ustalenie, że Gmina Lubań tworzy lub będzie tworzyła ze środków publicznych fundację oraz obrazę art. 7 ust. 1 pkt 17, 18, 19 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) – poprzez naruszenie prawa do wspierania idei samorządowej, promocji gminy oraz współpracy z organizacjami pozarządowymi. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w uzasadnieniu skargi wskazano, że uczestniczenie Gminy Lubań, jako jednostki samorządu terytorialnego w tworzeniu i funkcjonowaniu stowarzyszenia, jest dozwolone przez prawo. Uczestnictwo w każdym stowarzyszeniu musi się łączyć z określonymi obowiązkami partycypowania w kosztach jego tworzenia lub funkcjonowania, czemu służy m. in. opłacanie składek członkowskich. Przewidują to § 7 i 9a statutu stowarzyszenia "Pogranicze", jak też art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.01.79.855 z późn. zm.). Zatem zapisy statutu stowarzyszenia "Pogranicze" w niczym nie naruszają prawa oraz zasad funkcjonowania stowarzyszeń. Zdaniem strony skarżącej bezsporny jest fakt, że stowarzyszenie "Pogranicze" nie jest podmiotem publicznym, stąd nie wiążą go postanowienia art. 30 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony skarżącej składki członkowskie, jak też inne formy zasilania finansowego stowarzyszenia wynikające z obecnego statutu tego stowarzyszenia, z chwilą ich przekazania przez Gminę Lubań, utracą przymiot środków publicznych, co powoduje, że ustawa o finansach publicznych, ani w zakresie podmiotowym, ani przedmiotowym stowarzyszenia nie dotyczy. Powołany przez Wojewodę § 10 statutu stowarzyszenia "Pogranicze", nie odnosi się więc ani prawnie, ani faktycznie do możliwości tworzenia fundacji przez Gminę lub ze środków publicznych. Konsekwencją bezpośredniego odniesienia do Gminy § 10 ust. 2 statutu (tj. o możliwości tworzenia fundacji), musiałoby być stosowanie innych postanowień statutu wprost do Gminy (np. o działalności poza granicami kraju lub zasad prowadzenia gospodarki finansowej), co w kontekście odmiennych uregulowań ustawowych nie jest możliwe. I choć te zapisy regulowanie są w ustawach dotyczących samorządu terytorialnego odrębnie niż przewiduje to statut stowarzyszenia, to okoliczność ta nie budzi żadnych zastrzeżeń organu nadzoru. Pozostawienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w obrocie prawnym uniemożliwi Gminie Lubań realizację uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 17 – 19 ustawy o samorządzie gminnym, w dozwolonej formie stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, przyznając, że choć zgodnie z przepisami prawa, gminy mają prawo do tworzenia stowarzyszeń i przystępowania do nich, a także ponoszenia opłat z tytułu składek członkowskich, to jednak w zakresie przyjmowania przez gminy statutów stowarzyszeń muszą one uwzględniać całokształt przepisów prawa regulujących status prawny gminy, jako jednostki sektora finansów publicznych, a zatem i przepisów ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych -regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie z art. 87 powołanej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze w tej materii powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust.3). Podstawą uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Dolnośląski stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Lubań z dnia 20 marca 2009 r. w sprawie przystąpienia tej Gminy w charakterze członka wspierającego do stowarzyszenia pod nazwą Południowo-Zachodnie Forum Samorządu Terytorialnego "Pogranicze" uznał, że wymieniony akt podjęto z istotnym naruszeniem art. 30 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) bowiem w stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały statucie (w § 10 ust. 2) postanowiono, że: "Stowarzyszenie może tworzyć spółki i fundacje oraz przystępować do już istniejących i korzystać z osiąganych dochodów z przeznaczeniem na działalność statutową". Rozpoznając skargę na wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd uznał, że narusza ono prawo. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Podkreśla się także, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego trzeba zatem stwierdzić istniejące, rzeczywiste naruszenie prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze nie może bowiem opierać się na hipotetycznym założeniu, że naruszenie prawa w przyszłości nastąpi. Tymczasem organ nadzoru zakwestionował fakt przystąpienia Gminy Lubań do stowarzyszenia tylko z uwagi na jeden zapis w statucie dotyczący możliwości tworzenia fundacji lub przystępowania stowarzyszenia do fundacji, wiążąc to bezpośrednio z brzmieniem art. 30 ustawy o finansach publicznych (zwanej dalej w skrócie także "u.f.p."), formułującym jasny zakaz tworzenia fundacji ze środków publicznych. Z cytowanego przepisu wszakże nie wynika ani generalny zakaz tworzenia fundacji ani zakaz przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do stowarzyszeń, które możliwość zakładania fundacji lub przystąpienia do już istniejących przewidują. Według art. 172 ust. 1 Konstytucji RP - jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się, z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Samorząd terytorialny ma więc gwarantowane konstytucyjne prawo do zrzeszania się. Przy czym zważywszy na art. 172 ust. 3 zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa. W stosunku do gmin takim aktem jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, normująca zagadnienie zrzeszania się w rozdziale 9 o tytule - "Stowarzyszenie gmin". W art. 84 ust. 1 określone zostały w sposób bardzo szeroki cele, dla których gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, a są to – wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obrona wspólnych interesów. O celach tych jest mowa również w statucie stowarzyszenia "Pogranicze", czego organ nadzoru nie podważał. Nadto, generalnie ujmując, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć fundacje na mocy unormowań ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (jt. Dz. U. z 1991 r. Nr 46 poz. 203 ze zm.), lecz jednak nie wolno im tego czynić ze środków publicznych, o czym jest mowa wprost w przepisie art. 30 ustawy o finansach publicznych. Pojęcie środków publicznych zostało zdefiniowane w art. 5 tej ustawy i dotyczy środków finansowych, gdyż wymieniono tamże: 1) dochody publiczne; 2) przychody budżetów jednostek samorządu terytorialnego pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych operacji finansowych, b) z prywatyzacji majątku jednostek samorządu terytorialnego, z) ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów; 3) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. W ustawowej definicji środków publicznych nie mieszczą się wobec tego środki rzeczowe, zwłaszcza ta kategoria nie obejmuje praw majątkowych do nieruchomości oraz rzeczy ruchomych. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą przekazywać na rzecz ustanowionych fundacji lub już istniejących, środków finansowych, wymienionych w art. 5 u.f.p., lecz mogą wyposażyć fundację w prawa majątkowe do rzeczy ruchomych lub do nieruchomości, gdyż te nie nie mają charakteru środków publicznych. Można tu dodatkowo przywołać art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 13 ust.1 – z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Po myśli zaś art. 13 ust. 2 nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny, ale na cele publiczne, określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U.z 2003 r. Nr 96, poz. 873 ze zm.) jest mowa o fundacjach, których jedynym fundatorem jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 4 pkt 4). Zarzucone przez organ nadzoru naruszenie prawa nie dotyczy ustalenia, że Gmina Lubań przekazała, czy przekaże na rzecz fundacji środki mające charakter publicznych w rozumieniu art. 5 u.f.p. Organ nadzoru argumentował tylko, że w jego ocenie przystąpienie strony skarżącej do stowarzyszenia zmierza w istocie do obejścia art. 30 u.f.p. Z takim poglądem jednak nie można się zgodzić. Zapis § 10 ust. 2 statutu dotyczy stowarzyszenia posiadającego odrębną podmiotowość w sferze prawnej, nie precyzuje jakiego to rodzaju ewentualne dochody i majątek stowarzyszenia mogłyby ewentualnie zostać przekazane w celu utworzenia fundacji, poza tym § 10 ust. 1 statutu obejmuje swym zakresem przedmiotowym szeroki katalog źródeł pozyskiwania funduszy, nie można zatem przesądzać, czy też domniemywać, że będą to środki publiczne Gminy Lubań jako członka wspierającego stowarzyszenia. Zważyć nadto trzeba, że w razie stwierdzenia, że wbrew zakazowi ustawowemu z art. 30 ustawy o finansach publicznych dojdzie do przekazania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz fundacji - właściwym organem nadzoru i kontroli gospodarki finansowej będzie regionalna izba obrachunkowa (por. art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych; j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577), w grę wchodzić będzie także odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny budżetowej (por. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz.114). W powyższym świetle brak było podstaw do przyjęcia, że przystąpienie skarżącej Gminy do stowarzyszenia pod nazwą "Południowo - Zachodnie Forum Samorządu Terytorialnego Pogranicze" było aktem nielegalnym. W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu na mocy art. 148 p.p.s.a.