VI SA/Wa 1303/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] września 2008 r.; 3. stwierdza, że uchylone orzeczenia nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt II GSK 547/09) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 26 marca 2009 r. (sygn. akt VISA/Wa 2528/08), którym odrzucono skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Z. (dalej ZDM) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. O. w rej. D., w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach ekspozycji reklamowej 3 m x 6 m, o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 na okres od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] listopada 2008 r. W toku postępowania administracyjnego do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2004 r. udzielone radcy prawnemu G. F. przez A. SA z siedzibą w P. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. ZDM odmówił M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wydania ww. zezwolenia, motywując to względami bezpieczeństwa w ruchu pojazdów i pieszych. Decyzja ta została doręczona radcy prawnemu G. F., jako pełnomocnikowi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Od powyższej decyzji M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – reprezentowana przez ww. pełnomocnika złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm., cytowana dalej jako d.p.) i art. 39 ust. 3 d.p. Wskazując na powyższe naruszenie, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) decyzją z dnia [...] września 2008 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji tej jako stronę organ wskazał A. SA z siedzibą w P. – dalej jako skarżąca spółka. Decyzję tą doręczono radcy prawnemu G. F., jako pełnomocnikowi skarżącej spółki. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. SKO z urzędu, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostowało oczywistą omyłkę pisarską ww. decyzji i zamiast skarżącej spółki - "A. SA z siedzibą w P." wpisało "M. Sp. z o.o. z siedzibą w W.". Na ww. decyzję skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP; 2. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 d.p. 3. art. 7; art. 8 i art. 9 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wnosząca skargę wskazała, że organy wydając swoje decyzje opierały się m.in. na postanowieniach Białej Księgi Komisji Europejskiej oraz Krajowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu drogowego Gambit 2005, która nie należą do prawa powszechnie obowiązującego. Nadto zarzuciła, że została naruszona zasada prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa bowiem organy nienależycie i niepełnie przeprowadziły postępowania dowodowe, w konsekwencji czego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niekompletny, przez co sprawa została rozpoznana nie w pełni. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił ww. skargę bowiem stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem skarżąca spółka nie posiada legitymacji do jej wniesienia, gdyż nie była stroną postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 32 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż jako adresat ww. decyzji SKO nie była stroną postępowania, a co za tym idzie, że jej skarga podlegała odrzuceniu. W uzasadnieniu wskazano, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno podmiot mający obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i nie mający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu podmiot – adresat decyzji administracyjnej, np. decyzji administracyjnej skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. Nadto podniesiono, że prostowaniu nie podlegają wady – błędy i omyłki, istotne. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając ww. postanowienie Sądu pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja ewidentnego braku interesu prawnego po stronie wnoszącej skargę. Nie można bowiem uznać, że sprostowanie ww. decyzji SKO jednocześnie spowodowało wyłączenie skutków funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o wcześniejszym brzmieniu i oznaczało oczywisty brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej spółki. Sąd kasacyjny wskazał, że kwestia oceny interesu prawnego po stronie skarżącej spółki winna zostać dokonana podczas rozprawy, w składzie trzech sędziów. Wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż w chwili wnoszenia ww. skargi do sądu administracyjnego skarżąca spółka była wskazana w zaskarżonej decyzji jako jej adresat. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozpatrzenia sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana - do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się ww. zasadami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności Sąd musiał ustalić czy po stronie skarżącej spółki istniało prawo do zaskarżenia ww. decyzji SKO. Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności – zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Skoro funkcją sądów administracyjnych jest orzekanie o legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej m.in. decyzji administracyjnych, zarówno w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego, jak i w celu ochrony jednostki przed niezgodnymi z prawem naruszeniami ich sfery prawnej przez te organy, to każdemu adresatowi decyzji administracyjnej, niezależnie od prawnomaterialnych uwarunkowań, winna być zapewniona możliwość uruchomienia procedury weryfikacji legalności skierowanego do niej rozstrzygnięcia administracyjnego. Takie stanowisko zdaniem Sądu umożliwia pełną realizację konstytucyjnej zasady, mówiącej o tym, że każdy ma prawo do sądu. Celem postępowania przed sądami administracyjnymi jest skontrolowanie w płaszczyźnie legalności rozstrzygnięcia organu administracyjni publicznej, a nie ukształtowanie sytuacji prawnej danego podmiotu. Wobec tego zakres kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie i sprawowania przezeń funkcji kontrolnej, zwłaszcza w zakresie ochrony sfery prawnej skarżącej spółki determinuje zakres pojęcia osoby mającej interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję administracyjną w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skoro zaskarżona decyzja została wydana i skutecznie doręczona skarżącej spółce (co wynika z akt administracyjnych), to spółka ta - jako adresat decyzji, legitymuje się prawem do jej wzruszenia przed sądem administracyjnym. W następnej kolejności należało rozstrzygnąć kwestię prawidłowości dokonanego przez SKO sprostowania zaskarżonej decyzji, poprzez wpisanie nowego jej adresata. Przepisy art. 113 § 1 oraz art. 111 § 1 k.p.a. wprawdzie dopuszczają możliwość sprostowania decyzji administracyjnej, jednakże przedmiotem sprostowania mogą być jedynie błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki, zawarte w wydanych przez organy administracyjne decyzjach. Zakresem sprostowania objęta jest cała decyzja, a więc wszystkie jej elementy. W ocenie Sądu skoro w art. 113 k.p.a. nie ma zawartej ustawowej definicji pojęć "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "oczywiste omyłki", to - stosując ten przepis - należy mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć, tj. stosowane w życiu codziennym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 1091/96, LEX nr 33532). Szczególnego rodzaju błędami występującymi w decyzjach administracyjnych oraz innych dokumentach są błędy ortograficzne, gramatyczne, zecerskie, jak również błędy "maszynowe", a więc błędy powstałe "przy przepisywaniu tekstu na maszynie, polegające najczęściej na zmianie lub przestawieniu litery". Sprostowanie dotyczyć może zatem błędu ortograficznego, przestawienia liter, zamiany wyrazów, zgodnie z regułami języka polskiego. Oczywistość omyłki można stwierdzić, porównując tekst decyzji z tekstem niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005). Takiemu sprostowaniu, o którym mowa w ww. przepisie nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks (...), s. 512). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 1091/96, LEX nr 33532). Nie mogą także podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a uprzednio z orzecznictwem Naczelnego Trybunału Administracyjnego - zachowującym w tym zakresie aktualność - oraz Sądu Najwyższego, istota błędów i omyłek podlegających sprostowaniu polega na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane przez niewłaściwy dobór słowa, omyłkę pisarską (por. J. Litwin: Postępowanie administracyjne, Łódź 1948, s. 64; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa-Poznań 1992, s. 287-288; K. Piasecki [w:] J. Jodłowski, K. Piasecki (red.): Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989, tom II, s. 565-566). Przenosząc powyższe rozważania - natury ogólnej, na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał za niedopuszczalne sprostowanie adresata decyzji administracyjnej, jakiego dokonało SKO. Na marginesie należy wskazać, że nastąpiło to już po wniesieniu przez skarżącą spółkę skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie można uznać, iż błędne wskazanie adresata decyzji administracyjnej jest "oczywistą omyłką pisarską" organu. Wymienienie w decyzji podmiotu nie mającego w sprawie przymiotu strony jako jej adresata, w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., nadające się do sprostowania, skoro tego rodzaju uchybienie wyszczególnione zostało w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, że SKO wydając w dniu [...] lutego 2009 r. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki poprzez zmianę adresata decyzji naruszył prawo, a mianowicie przepis art. 113 § 1 k.p.a. i dlatego też postanowienie to należało wyeliminować z obrotu prawnego. W tej sytuacji należało dokonać oceny samej zaskarżonej decyzji, jako wydanej i skierowanej do skarżącej spółki, nie będącej stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sytuacją typową w postępowaniu administracyjnym jest, gdy krąg osób mających interes prawny w tym postępowaniu, będzie pokrywać się z kręgiem osób, w których sferze prawnej decyzja wywoła skutek. Jednakże taka sytuacja nie zawsze ma miejsce, czego przykładem jest niniejsza sprawa, gdzie zaskarżona decyzja SKO – jako wadliwa, ukształtowała sytuację prawną skarżącej spółki, która nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie sam fakt skierowania przez SKO zaskarżonej decyzji do skarżącej spółki spowodował, że po stronie tej spółki samoistnie powstał interes prawny, którego ochrony może domagać się owa spółka, jako adresat zaskarżonej decyzji. Jednakże powyższe nie spowodowało, że zaskarżona decyzja wykreowała rzeczywistość prawną – prawa i obowiązki skarżącej spółki w sferze, jakiej dotyczyło postępowanie administracyjne, tj. niewydania zezwolenia na zajęcie rzeczonego na wstępie pasa drogowego. Owszem fakt skierowania zaskarżonej decyzji do skarżącej spółki skutkował powstaniem po jej stronie prawa do zaskarżenia tej decyzji do tutejszego Sądu, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a, jednakże nie spowodowało, że to skarżącej spółce odmówiono zajęcia pasa drogowego. W rozpoznawanym przypadku wniosek wszczynający postępowanie administracyjne dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Został on złożony przez inny podmiot, aniżeli skarżąca spółka. To do wnioskodawcy została skierowana decyzja organu pierwszej instancji, i to ten podmiot wniósł od niej odwołanie do SKO. Znajdujące się w aktach administracyjnych pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2004 r., udzielone radcy prawnemu G. F. przez skarżącą spółkę spowodowało, że decyzja organu drugiej instancji została doręczona właśnie temu pełnomocnikowi, jednakże umocowanemu – tj. działającemu w imieniu i na rzecz skarżącej spółki, niebędącej stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Wobec tego skoro postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i toczyło się wobec innego podmiotu, aniżeli skarżąca spółka i dotyczyło praw i obowiązków innego podmiotu, aniżeli skarżąca spółka, to wydanie zaskarżonej decyzji przez SKO nastąpiło z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażonych w nim zasad ogólnych, którym winien kierować się każdy organ administracji publicznej, zwłaszcza przy wydawaniu decyzji administracyjnych, będących przejawem władztwa administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stwierdzając, że uchylone rozstrzygnięcia nie podlegają wykonaniu, Sąd zastosował przepis art. 152 p.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego poniesionych w niniejszej sprawie, Sąd działał na przepisie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).