II SA/Go 565/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi DB sp. z o.o. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. ([...]) Starosta, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia "DB" Sp. z o.o. z dnia [...].09.2008 r. dotyczącego zamiaru remontu nawierzchni drogi wewnętrznej na działce nr [...], w związku z budową kamienic. "DB" Spółka z o.o. w dniu [...] maja 2009r. (data nadania) wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że pismo z dnia [...] września 2008 r. nie stanowiło zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni dróg wewnętrznych, gdyż zostały one objęte ostatecznym pozwoleniem na budowę. Ponadto strona zaznaczyła w odwołaniu, że zaskarżoną decyzję otrzymała w dniu 22 kwietnia 2009r. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. strona uzupełniła odwołanie podnosząc między innymi, że procedura doręczania pism i decyzji przeprowadzona została "w utajnieniu bez udziału strony" co dyskwalifikuje jej legalność. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe odwołanie jest nieskuteczne, gdyż zostało wniesione z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał, iż "DB" Sp. z o.o. nie odebrała zaskarżonej decyzji Starosty i po dwukrotnym awizowaniu w dniach 15 i 21 października 2008 r. decyzja została zwrócona organowi w dniu 29 października 2008 r., który pozostawił ją w aktach sprawy. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona Spółce 29 października 2008 r., bowiem zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 oraz art. 44 § 4 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście bądź dorosłemu domownikowi poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ podał, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 listopada 2008 r., a przedmiotowe odwołanie zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 6 maja 2009 r., a zatem po upływie ustawowego terminu do jego skutecznego wniesienia. "DB" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zaskarżyła powyższe postanowienie Wojewody, wnosząc o jego uchylenie w całości jako niezgodnego z prawem lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca spółka podała, iż organ opierając się na nieprawdziwych faktach w pełni świadomie wyciągnął niewłaściwe wnioski rodzące dla spółki niepowetowane straty. Zdaniem skarżącej zastosowanie "fikcji doręczenia" w niniejszej sprawie było nadużyciem prawa, bowiem organ ma obowiązek dokonywać doręczeń w sposób gwarantujący prawidłowe dostarczenie przesyłki do adresata, a skorzystanie z innego sposobu poza doręczeniem przez urząd pocztowy winno być poddane szczególnej kontroli organu korzystającego z tego wyjątkowego uprawnienia. Dalej podano, iż organ realizując zasadę zaufania nie może zaskakiwać strony i "zastawiać" proceduralnych pułapek, które unicestwiają korzystanie z podstawowych uprawnień procesowych. Spółka poinformowała, iż w okresie od [...] września 2008r. do [...] października 2008r. skrupulatne odbierała wszystkie przesyłki, a na dowód przedłożyła pismo z [...] maja 2009r. Poczty Polskiej Centrum Poczty Oddział Rejonowy, z którego wynika, iż ww. czasie nie stwierdzono zwrotów do nadawcy – "DB" Sp. z o.o. Wobec tego, strona stwierdziła, że w takiej sytuacji fikcja doręczeń doprowadziła do wydania decyzji poza udziałem stron, ograniczając jej prawa, uniemożliwiając tym samym stronie obronę swoich praw. Nadto strona skarżąca wskazała, iż zasada oficjalności doręczeń wymagała doręczenia przesyłki za pośrednictwem Poczty Polskiej, bowiem operatorowi publicznemu w rozumieniu przepisu art. 47 z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008r. Nr 189 poz. 1159) przysługiwała wyłączność co do doręczenia tejże przesyłki. Stosownie do art. 47 ust 4 tejże ustawy granica wagowa usług zastrzeżonych dla Poczty Polskiej wynosi 50 g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Ponadto organ podniósł, iż skarżący nie wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w świetle przedstawionych w skardze argumentów nie można uznać, że doręczenie decyzji z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] nie wywołało skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji i postanowień pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 P.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie uznać należy, iż skarga okazała się zasadną, bowiem postanowienie to uchybia prawu. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż po myśli art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności postępowania przyjętej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) – dalej jako "K.p.a.". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dlatego też przepisy ograniczające tę zasadę należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej art. 7 K.p.a., nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy uznając przedwcześnie, iż odwołanie skarżącej spółki od decyzji Starosty z dnia [...] października 2008 r., którą organ ten wniósł sprzeciw w sprawie remontu nawierzchni drogi wewnętrznej na działce nr [...], wniesiono z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu. Zgodnie z przepisem art. 129 K.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Pamiętać należy, iż ze względów podmiotowych w doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje doręczania pism, tj. doręczenie właściwe oraz zastępcze. Doręczanie pism w trybie określonym w art. 42 K.p.a., z uwagi na to, że pismo adresat odbiera osobiście, jest doręczeniem właściwym. Wszystkie inne formy doręczeń pism osobom fizycznym mają charakter uzupełniający. Takim doręczeniem o charakterze uzupełniającym jest doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia, które normuje przepis art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, lub pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z przepisem art. 44 § 4 K.p.a., po spełnieniu wskazanych wyżej przesłanek doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zgodnie z przepisem art. 45 K.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż decyzja z [...] października 2008r. została wysłana przez organ za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż Poczta Polska, to jest za pośrednictwem przedsiębiorstwa Miejskie Przesyłki. Powyższe, w powiązaniu z zarzutem odwołania i skargi dotyczącym faktycznej daty doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji, skutkowało zatem koniecznością szczególnie wnikliwego przeanalizowania, czy w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie naruszył art. 134 K.p.a. Zasady wykonywania działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług pocztowych w obrocie krajowym lub zagranicznym – działalności pocztowej, określa ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, z późn. zm.). Po myśli art. 2 ust. 1 ww. ustawy usługę pocztowa stanowi, wykonywane w obrocie krajowym lub zagranicznym, zarobkowe: 1) przyjmowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek oraz druków nieopatrzonych adresem, zwanych dalej "drukami bezadresowymi"; 2) prowadzenie punktów wymiany umożliwiających przyjęcie i wymianę korespondencji między podmiotami korzystającymi z obsługi tych punktów; 3) realizowanie przekazów pocztowych. Zgodnie z przepisami art. 3 pkt 11, 12, 14, 20 i 25 ww. ustawy, użyte w nich określenia oznaczają odpowiednio: - "operator" - przedsiębiorcę uprawnionego do wykonywania działalności pocztowej, - "operator publiczny" - operatora obowiązanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych, - "placówka operatora" - jednostkę organizacyjną operatora, agenta lub agenta pocztowego, w której nadawca może zawrzeć umowę o świadczenie usług pocztowych lub która doręcza adresatom przesyłki lub kwoty pieniężne określone w przekazach pocztowych, albo inne wyodrębnione i oznaczone przez operatora miejsce, w którym można zawrzeć umowę o świadczenie usług pocztowych lub odebrać przesyłkę (...), - "przesyłka rejestrowana" - przesyłkę przyjętą za pokwitowaniem przyjęcia i doręczaną za pokwitowaniem odbioru, - "przesyłka z korespondencją" – informacje utrwaloną na nośniku fizycznym, w tym utrwalona pismem wypukłym, opatrzona przez nadawcę adresem, z wyłączeniem książek, katalogów, dzienników i czasopism, - "powszechne usługi pocztowe" – usługi polegające na a) przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu: – przesyłek listowych do 2.000 g, w tym przesyłek poleconych i przesyłek z zadeklarowaną wartością, – paczek pocztowych do 10.000 g, w tym z zadeklarowaną wartością, – przesyłek dla ociemniałych, b) doręczaniu nadesłanych z zagranicy paczek pocztowych do 20.000 g, c) realizowaniu przekazów pocztowych - świadczone w obrocie krajowym i zagranicznym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób jednolity w porównywalnych warunkach i po przystępnych cenach, z zachowaniem wymaganej prawem jakości oraz z zapewnieniem co najmniej jednego opróżniania nadawczej skrzynki pocztowej i doręczania przesyłek co najmniej w każdy dzień roboczy i nie mniej niż przez 5 dni w tygodniu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 Prawa pocztowego, wykonywanie działalności pocztowej w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek z korespondencją do 2000 g, z wyłączeniem: – przesyłek, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2, z zastrzeżeniem art. 47 ust. 2 i 4, – przesyłek przyjmowanych, przemieszczanych i doręczanych w sposób inny niż określony dla powszechnych usług pocztowych wymaga zezwolenia na wykonywanie działalności pocztowej, zwanego dalej "zezwoleniem", jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei wykonywanie działalności pocztowej, która nie wymaga zezwolenia jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i podlega wpisowi do rejestru operatorów pocztowych, zwanego dalej "rejestrem", w części rejestru działalności pocztowej niewymagajacej zezwolenia, na podstawie pisemnego wniosku (art. 6 ust. 2 prawa pocztowego). W myśl art. 6 ust. 3 i 4 prawa pocztowego nie wymaga wpisu do rejestru działalność pocztowa polegająca na przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu druków bezadresowych oraz działalność wykonywana przez agenta lub agenta pocztowego na podstawie umowy agencyjnej, zawartej z operatorem zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Organem właściwym w sprawach zezwoleń oraz wpisu działalności niewymagającej zezwolenia jest Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W myśl przepisu art. 24 ust. 1 Prawa pocztowego operator, z zastrzeżeniem art. 49, określa w regulaminie świadczeń usług pocztowych lub w umowach o świadczenie usług pocztowych warunki wykonywania i korzystania z usług pocztowych, a w szczególności okoliczności uzasadniające uznanie usługi pocztowej za niewykonaną, sposób postępowania w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej oraz terminy, po upływie których uważa się niedoręczoną przesyłkę za utraconą, a także szczegółowe zasady składania i rozpatrywania reklamacji. Regulamin, o którym mowa w ust. 1, podawany jest do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty lub stanowi nieodpłatny załącznik do umowy o świadczenie usługi pocztowej, gdy wynika to z właściwości zawieranej umowy (art. 24 ust. 2). Świadczenie powszechnych usług pocztowych regulują przepisy rozdziału 4 Prawa pocztowego. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, operator publiczny jest obowiązany do świadczenia powszechnych usług pocztowych w sposób ciągły, umożliwiający: 1) traktowanie przesyłki listowej jako przesyłki poleconej; 2) traktowanie przesyłki jako przesyłki z zadeklarowaną wartością; 3) uzyskanie potwierdzenia odbioru przesyłki rejestrowanej lub kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym; 4) przyjęcie, przemieszczenie i doręczenie przesyłek lub kwot pieniężnych nadanych na poste restante. Po myśli art. 46 ust. 2 ustawodawca powierzył obowiązek wykonywania zadań operatora publicznego określonych w ustawie wyłącznie Poczcie Polskiej S.A.. Należy podkreślić, iż spółce Poczta Polska S.A. na zasadzie wyłączności ustawodawca przyznał prawo używania w nazwie wyrazu "poczta" (art. 3 i art. 5 ustawy z 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej Poczta Polska (Dz.U. nr 106, poz. 675 ze zm. Obowi. Do 10 listopada 2008 r. oraz art. 3 i 4 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji przedsiębiorstwa użyteczności publicznej Poczta Polska (Dz.U. Nr 180, poz. 1109). Jednocześnie, w ust. 3 Prawa pocztowego zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw łączności do określenia w drodze rozporządzenia, warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych przez operatora publicznego dotyczących: 1) minimalnych wymagań w zakresie jakości powszechnych usług pocztowych, 2) wymagań w zakresie przyjmowania i doręczania przesyłek i przekazów pocztowych, 3) terminów, po upływie których wymagania określone w pkt 1 lit. a i c zostaną osiągnięte; 4) sposobu świadczenia powszechnych usług pocztowych, biorąc pod uwagę ochronę interesów podmiotów korzystających z powszechnych usług pocztowych i sposób wykonywania tych usług, kierując się wymaganiami Europejskiego Komitetu Normalizacji, a w przypadku braku tych wymagań - innych międzynarodowych organizacji normalizacyjnych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem. Zgodnie z art. 47 ust. 1 i 4 ustawy operatorowi publicznemu przysługuje wyłączność, z zastrzeżeniem ust. 2, świadczenia usług pocztowych, zwanych dalej "usługami zastrzeżonymi", polegających na: 1) przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu w obrocie krajowym: a) przesyłek z korespondencją, b) przesyłek reklamowych, c) przesyłek innych niż wymienione w lit. a i b, nadanych w sposób uniemożliwiający sprawdzenie zawartości o masie nieprzekraczającej granicy wagowej 50 g, 2) przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu w obrocie zagranicznym przesyłek o masie nieprzekraczającej granicy wagowej 50g, 3) przyjmowaniu i doręczaniu w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek z korespondencją, o ile w procesie przyjmowania lub doręczania stają się one przesyłkami o masie nieprzekraczającej granicy wagowej 50 g. Nie narusza wyłączności świadczenia usług zastrzeżonych przyjmowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek wymienionych w ust. 1, w obrocie krajowym lub zagranicznym, o masie nieprzekraczającej granicy wagowej 50 g, za pobraną przez operatora opłatą, nie niższą niż dwu i półkrotność opłaty za przyjęcie, przemieszczenie i doręczenie przesyłki listowej stanowiącej przesyłkę najniższego przedziału wagowego najszybszej kategorii określonej w cenniku powszechnych usług pocztowych operatora publicznego, o którym mowa w art. 51 ust. 4, obowiązującego w danym czasie odpowiednio w obrocie krajowym i zagranicznym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy i w kontekście zarzutów skargi należy wskazać, iż organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie z zakresu prawa budowlanego nie są zasadniczo upoważnione, ani tym bardziej zobligowane, do kontrolowania przestrzegania przez operatora pocztowego przepisów Prawa pocztowego w zakresie zasad i warunków świadczenia poszczególnych usług pocztowych, w tym tzw. "usług zastrzeżonych" określonych w art. 47 ww. ustawy. Organem właściwym w tym zakresie jest Urząd Komunikacji Elektronicznej. Bez wątpienia jednak organ administracji publicznej, w tym samorządowej winien zapewnić aby doręczanie przesyłek z korespondencją kierowaną do stron postępowania administracyjnego było prawidłowe i skuteczne, w zgodzie z powszechnie obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W obowiązującym stanie prawnym, ze względu na gwarancyjny charakter przepisów o doręczeniach organ administracji publicznej winien zachować daleko idącą ostrożność w wyborze podmiotu, któremu powierza doręczanie korespondencji urzędowej i dokonywać ich za pośrednictwem operatora publicznego, w rozumieniu ww. przepisów. Jak zasadnie podkreśla to skarżąca spółka, formuła przepisu art. 39 K.p.a.: "organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę. Przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy", oznacza, że Kodeks wprowadza zasadę oficjalności doręczeń, która podyktowana jest społecznym znaczeniem i funkcja postępowania administracyjnego. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, 9 wydanie, Warszawa 2008 r. s. 297). Naruszenie zasady oficjalności doręczeń wywołuje istotne skutki prawne, powoduje wadliwość postępowania. W postanowieniu z dnia 5 października 1994 r. (III ARN 54/94, OSNIAPiUS 1994, nr 12, poz. 187) SN stwierdził, że "nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kodeksu (...) doręczenie pisma (które jest istotną czynnością postępowania) należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism (...) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Do podstawowych warunków prawidłowości i tym samym skuteczności doręczenia należą przede wszystkim: obowiązek dokonania tej czynności przez właściwy organ administracyjny oraz konieczność istnienia po stronie tegoż organu intencji doręczenia pisma. Z pierwszego warunku wynika, że dokonanie doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty obciąża zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności. Posłużenie się bowiem przez organ określonym podmiotem doręczającym jest dla adresata kwestią wtórną i samoistnie nie decyduje o wadliwości doręczenia, gdyby okazało się prawidłowe. Podkreślenia wymaga, iż z uwagi na powyższą zasadę doręczenie dokonane przez podmiot niebędący pracownikiem operatora publicznego lub organu administracyjnego może budzić u adresata lub innego odbiorcy wątpliwości co do autentyczności doręczonego pisma. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 18 maja 1934 r. (l. rej. 8475/32, Zb. Wyr. nr 765 A, cyt. za J. Grzymała-Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne w świetle orzecznictwa..., s. 12), który zwrócił uwagę, że celem doręczania "jest zawiadomienie odbiorcy o wydaniu decyzji i o treści jej. (...) orzeczenie winno być doręczone osobie, dla której jest przeznaczone, przez organ instytucji, która je wydała, lub też przez inny organ publiczny, np. przez pocztę, urząd gminny itp. Doręczenie przez osobę prywatną może budzić u odbiorcy wątpliwości co do autentyczności doręczonego orzeczenia i z tego powodu jest sprzeczne z wnioskami wynikającymi z celu doręczenia". Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika, iżby organ odwoławczy badał prawidłowość doręczenia spornej przesyłki w jakimkolwiek zakresie, z uwzględnieniem zarzutów odwołania o braku doręczenia. chociażby, czy przedsiębiorstwo Miejskie Przesyłki jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia działalności pocztowej w powyższym zakresie, skoro organ I instancji powierzył mu doręczenie przesyłki z korespondencją urzędową. Rejestr przedsiębiorstw uprawnionych do świadczenia usług pocztowych jest publikowany chociażby na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Z akt nie wynika również czy przedmiotowe przedsiębiorstwo ma regulamin usług pocztowych, a jeśli tak toczy zawiera wszystkie niezbędne regulacje (w tym np. okoliczności uzasadniające uznanie usługi pocztowej za niewykonaną czy sposób postępowania w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej, ewentualne postępowanie reklamacyjne). Nie wiadomo również czy ww. przedsiębiorstwo w ogóle jest uprawnione do świadczenia usług pocztowych, a jeśli tak to w jakim zakresie, na jakich warunkach, jakie nałożono na to przedsiębiorstwo wymagania dotyczące jakości, dostępności i świadczenia określonych usług. Przedsiębiorca jest obowiązany przechowywać, przez okres wykonywanej działalności pocztowej, wszystkie dokumenty niezbędne do wykazania spełnienia warunków wykonywania działalności objętej obowiązkiem wpisu do rejestru (art. 69 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 15 ust. 4 ustawy prawo pocztowe). Wreszcie zastrzeżenia organu winno wzbudzić samo "zwrotne potwierdzenie odbioru" decyzji z [...] października 2008r. Organ doręczający pismo zobowiązany jest sporządzić publiczny dokument doręczenia, z którego musi wynikać, że "doręczenie uskutecznił właściwy organ w sposób prawem przepisany". Ta część dowodu doręczenia, w której adresat stwierdza doręczenie swym podpisem ze wskazaniem daty jest dokumentem prywatnym (S. Śliwiński, Polski proces karny..., s. 546-547). Dowodem doręczenia pisma nie jest dowód nadania pisma na za pośrednictwem podmiotu prywatnego pod adresem strony. Dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych. W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, organ powinien z urzędu podjąć czynności sprawdzające Treść i data dowodu doręczenia może być obalona innymi dowodami, niż dokumentem o doręczeniu" (orz. SN z dnia 6 października 1937 r., C III 649/37, Zbiór Orzeczeń SN - Izba Cywilna 1938, z. VIII, poz. 353). Z druku potwierdzenia odbioru korespondencji musi wynikać, iż adresat został zawiadomiony, w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1969 r., sygn. akt II CZ 208/68, OSNC 1969, nr 9, poz. 164; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt III CRN 172/88, Legalis.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1457/96, LexPolonica nr 341544; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00, OSNP 2001, nr 19, poz. 574). W niniejszej sprawie brak w aktach potwierdzenia, że doręczyciel pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji na okres czternastu dni, bowiem "potwierdzenie odbioru" nie zostało przez niego w sposób wyczerpujący i wystarczający do uznania "awiza" za skuteczne, wypełnione. Kwestie dotyczące doręczeń oraz formę sporządzania dokumentów pocztowych potwierdzających doręczenie przesyłki przez operatora pocztowego regulują przepisy ustawy Prawo pocztowe oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. 2004 r. Nr 5 poz. 34 ze zm.). Usługi pocztowe muszą być świadczone na określonym w ww. aktach prawnych poziomie, do czego zobowiązuje również dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług z dnia 15 grudnia 1997r. (Dz.Urz.UE.L 1998 Nr 15, str. 14) Przedmiotowe zwrotne pokwitowanie odbioru przesyłki, głównie ze względu na niezachowanie przez pracownika operatora doręczającego przesyłkę wymogów wynikających z § 35 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w związku z art. 26 prawa pocztowego, a które to odnoszą się do doręczania przesyłek rejestrowanych, jaką niewątpliwie była przesyłka z przedmiotową decyzją, spowodowało niemożność ustalenia, czy przesyłki nie można było doręczyć adresatowi, czy też osobie upoważnionej do odbioru korespondencji, ustalenia miejsca, gdzie pozostawiono przesyłkę i gdzie umieszczono zawiadomienie o możliwości jej odbioru. Wobec tego uznać należy, iż potwierdzenie odbioru nie zostało sporządzone w "przepisanej formie" w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., a zatem nie miało ono waloru dokumentu urzędowego (dowodu), który powodowałby powstanie domniemania, że w niniejszej sprawie powstała, jak stwierdził organ, niemożność doręczenia pisma "adresatowi osobiście bądź dorosłemu domownikowi". Nie można zapominać, że w rozpatrywanej sprawie adresatem pisma jest osoba prawna, a więc o skutecznym doręczeniu mówimy, gdy doręczono pismo w lokalu jej siedziby do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism albo w przypadku prawidłowo przeprowadzonego doręczenia zastępczego. Fakt doręczenia decyzji (lub innej korespondencji) musi być bezsporny, bez znaczenia jest natomiast czy doręczenie nastąpiło w sposób bezpośredni czy zastępczy. Decyzja jako akt zewnętrzny musi zostać doręczona stronie, to znaczy strona musi mieć możliwość zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia, dopiero wówczas możemy mówić o tym, że weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Od momentu doręczenia decyzja wiąże zarówno organ, jak i stronę. W niniejszej sprawie organ z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, które pozwoliłoby na uznanie, że decyzja z [...] października 2008r. została doręczona w trybie określonym w art. 44 K.p.a., a tym samym zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 oraz art. 134 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe wskazania, w sposób nie budzący wątpliwości ustali czy i kiedy stronie skarżącej została skutecznie doręczona decyzja Starosty z [...] października 2008r., a następnie rozstrzygnie w przedmiocie terminowości wniesionego w dniu 6 maja 2009 r. odwołania. W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 P.p.s.a., wobec braku wniosku strony skarżącej, nie orzeczono w zakresie zwrotu kosztów postępowania.