I SA/Kr 721/09

Sygn. akt I SA/Kr 721/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 października 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.), Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Protokolant: Julia Kamieniarz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r., sprawy ze skargi O. M., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 27 lutego 2009 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. ustala, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 27 lutego 2009 roku Nr[...], utrzymał w mocy decyzję z 24 listopada 2008 roku. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 30 czerwca 2008 roku, do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. (dalej "ZUS"), wpłynął wniosek O. M., w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2001 roku do marca 2007 roku. We wniosku strona podniosła, iż znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej - ciężka choroba syna, który wymaga stałej i długotrwałej opieki, uniemożliwia jej uzyskanie dochodu. W związku z tym nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i syna, poprzez uniemożliwienie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Pismem z dnia 16 lipca 2008 r. zwrócono się do wnioskodawczyni, w terminie określonym w art. 64 kpa o uzupełnienie wniosku o dodatkowe dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie. Powołując się na przepisy określające umarzanie należności z tytułu składek, ZUS podał również, iż ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na zobowiązanym. Drugim pismem, z tej samej daty, zwrócono się natomiast min. o określenie - również w terminie 7 dni - jakiego rodzaju pomocy dotyczy złożony wniosek (pomocy de minimis czy też innej pomocy indywidualnej) oraz o przesłanie szeregu dokumentów, wskazując, iż do czasu ich złożenia wniosek zostanie pozostawiony bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni podała, iż wnosi o uzyskanie pomocy de minimis. W dniu 24 listopada 2008 roku, ZUS wydał decyzję Nr[...], w której odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2001 r. do marca 2007 r. w kwocie 17.440.44 PLN - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień złożenia wniosku tj. 30 czerwca 2008 w łącznej kwocie 8.579,00. W uzasadnieniu swej decyzji ZUS przyznał, iż wprawdzie kwota zadłużenia w kontekście sytuacji życiowej i finansowej strony może wykluczać jednorazowe, natychmiastowe uiszczenie całości zadłużenia, jednakże ocena możliwości spłaty zadłużenia składkowego i jej wpływu na sytuację dłużnika, pozwala na stwierdzenie, że spłata powstałego zadłużenia może być dokonywana stopniowo, a to w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.), daje zwanej "u.s.u.s.", który stanowi, iż ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie można na wniosek dłużnika rozłożyć należności na raty uwzględniając możliwości finansowe dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Taki system, w opinii organu pozwala na uniknięcie negatywnych konsekwencji mających wpływ na zakres oraz wysokość przyszłych świadczeń, jakie płatnikowi będą przysługiwać z tytułu ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, iż choroba syna zobowiązanej i opieka nad nim jedynie ogranicza, a nie pozbawia jej możliwości zarobkowych. Prowadzi ona bowiem działalność zarobkową, wypracowywując dochód umożliwiający zaspokajanie uzasadnionych potrzeb życiowych swoich i dziecka. Wnioskodawczyni nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej i nie wykazuje takiej konieczności, nie deklaruje innych zaległości poza składkowymi. Wnioskodawczyni nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy . Wskazała, iż jej sytuacja jest ciężka, nie może podjąć żadnej innej dodatkowej pracy poza obecnie prowadzoną działalnością gospodarczą, gdyż cała jej aktywność podporządkowana jest potrzebom syna, który nie może sam funkcjonować. Nieregularnie płacone alimenty od ojca oraz renta socjalna nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb dziecka chorego na autyzm. Ponadto podała, iż nie posiada żadnego dodatkowego majątku, który mógłby w jakiś sposób wpłynąć na poprawę jej sytuacji majątkowej, korzysta jedynie z niewielkiej pomocy finansowej rodziny. W piśmie z dnia 6 stycznia 2009 r. wnioskodawczyni oświadczyła, iż aktualnie nie może uzyskać żadnej pomocy finansowej od rodziny, gdyż zmieniła się ich sytuacja finansowa. Podała również, iż posiada zaległości w opłatach na bieżące utrzymanie - nieregularnie opłaca czynsz za mieszkanie, jak też opłaty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes ZUS w dniu 27 lutego 2009 roku, , utrzymał w mocy decyzję z 24 listopada 2008 roku. Podzielił dotychczasowe ustalenia organu i podał, że przepis art. 28 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji "uznania administracyjnego" i zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia. ZUS nawet w obiektywnie trudnej sytuacji zobowiązanego nie ma obowiązku, a jedynie potencjalną możliwość zastosowania instytucji umorzenia należności. Podkreślił także, iż prowadzący działalność gospodarczą, jako płatnik składek, zobligowany jest do terminowego ich opłacania, a dla istnienia obowiązku ich zapłaty nie mają znaczenia czynniki ekonomiczno - rynkowe wpływające na funkcjonowanie firmy. To właśnie przedsiębiorca ponoszący ryzyko gospodarcze powinien dołożyć szczególnie należytej staranności, aby zobowiązania realizowane były na bieżąco przy równoczesnym osiąganiu z działalności wymiernych korzyści finansowych, a nie doprowadzać do generowania zadłużenia między innymi względem ZUS. Organ uznał za udowodnioną okoliczność, iż syn zobowiązanej wymaga opieki innych osób. Jego zdaniem zobowiązana nie wykazała jednak by sposób sprawowania opieki nad chorym synem uniemożliwiał jej wykonywanie aktywności zawodowej, a tym samym osiągania dochodów umożliwiających uregulowanie długu składkowego. Poza tym skarżąca oprócz dochodu osiągniętego z prowadzonej działalności gospodarczej (w okresie od stycznia do czerwca 2008 r. wyniósł on 4 394,89 zł), dysponuje także przyznanymi synowi świadczeniami tj.: rentą socjalną, dodatkiem pielęgnacyjnym i alimentami od ojca (łącznie około 1 tys. zł). Sytuacja zobowiązanej, niewątpliwie trudna, nie wymusza jednak konieczności korzystania z pomocy ośrodka pomocy społecznej. Wskazał również, że "nie ma jakiegokolwiek zakazu prawnego dopuszczalności czynienia spłat zaległości w kilku mniejszych kwotach". Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia wnioskodawczyni, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Prezesa ZUS, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo, a to art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz §3 rozporządzenia Zdaniem skarżącej jej sytuacja rodzinna i materialne spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, na uzasadnienie czego skarżąca ponownie przedstawiła swoją sytuację. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej i podtrzymał dotychczas zaprezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z późn. zm - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Ten ostatni przepis pozwala zatem na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy Sąd stwierdza, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2001 r. do marca 2007 r. W sprawie zastosowanie miała zatem regulacja art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w w/w ust. 3a, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tak więc w przypadku umarzania nieopłaconych należności z tytułu składek przez min. przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne, nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Umarzanie powyższych należności należy do sfery tzw. uznania administracyjnego. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). Ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy, który ma wykazać, iż nie jest w stanie ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niej zbyt ciężkie skutki, jednak, to organ jest "gospodarzem" postępowania i to on jest zawsze zobligowany na mocy art. 7 kpa, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zaś art. 77 par. 1 kpa zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.10.2006 r., sygn. akt: III SA/Wa 1895/06). Także w wyroku z 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Organ administracji podejmując zatem decyzję uznaniową ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, jak również nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień. Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, mającego na celu wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy; podniesie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, jednak nie poprze ich stosownymi dowodami, organ administracji ma obowiązek wezwać stronę o uzupełnienie materiału dowodowego w odpowiednim zakresie. W rozpoznanej sprawie organy jednak tego obowiązku nie wypełniły w sposób prawidłowy. Skarżąca od początku podnosiła bowiem, iż opiekuje się dzieckiem autystycznym, wymagającym stałej opieki. Okoliczności tej organy nie kwestionują "uznając ją za udowodnioną". Organ wskazuje jednak, iż skarżąca nie wykazała w jaki sposób sytuacja ta wpływa na ograniczenie jej aktywności zawodowej i w konsekwencji możliwość uzyskiwania dochodów pozwalających na uregulowanie należności składkowych. Skoro zatem organ dostrzegł, iż zachodzi przypadek, który stanowi jeden z warunków uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek, nie został on tylko poparty odpowiednimi dowodami, to powinien o przedstawienie takich dowodów wezwać skarżącą, precyzując treść wezwania stosownie do przedstawionych przez stronę okoliczności. Błędna jest natomiast praktyka, w której, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ zwraca się do strony z informacją, iż istnieje możliwość uzupełnienia wniosku, w terminie 7 dni, o dodatkowe dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie, cytując jednocześnie przepisy mające w sprawie zastosowanie (np. pismo z dnia 16 lipca 2008 r.). Wezwanie taki może być bowiem ocenione jako działalnie pozorne skoro stronie trudno jest się zorientować o jakie konkretnie okoliczności mają być zdaniem organu udowodnione. Skoro, jak to zostało wyżej wskazane, uznały one za udowodnioną okoliczność, iż skarżąca opiekuje się ciężko chorym dzieckiem, które ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki osób trzecich, to powinny wezwać skarżącą o wykazanie jak choroba syna wpływa na jej możliwości zarobkowe, co ma przecież kluczowe znaczenie w świetle wystąpienia przesłanki umorzenia należności określonej w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny zatem wezwać zobowiązaną o wykazanie ile czasu wnioskodawczyni poświęca na opiekę syna, jaki ma to wpływ na obecnie prowadzoną przez nią działalność zarobkową, zwłaszcza w świetle w/w twierdzeń skarżącej. Z samego faktu prowadzenia działalności zarobkowej czy niekorzystania z pomocy finansowej ośrodka pomocy społecznej, nie można przecież wywodzić wniosku, iż zobowiązana jest w stanie osiągnąć dochód pozwalający jej na opłacenie należności składkowych. Organy powinny były przeprowadzić postępowanie na okoliczność czy dłużnik ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, które w niniejszej sprawie wynosi ponad 26 tys. zł. Propozycja dokonania spłaty zadłużenia w systemie ratalnym, również powinna mieć oparcie w rzetelnie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Zwrócić należy ponadto uwagę, iż katalog przesłanek umorzenia należności jest katalogiem otwartym ("w szczególności"), tak więc również inne, niewymienione w nim okoliczności mogą przemawiać za umorzeniem należności. Podkreślić także należy, iż organy obu instancji rozpoznając sprawę nie rozważyły przy wydawaniu decyzji mieszczącej się w ramach uznania administracyjnego wszystkich przesłanek wynikających z treści § 3 ust l pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Organy powinny były rozważyć, czy ewentualna konieczność zapłaty zaległości nie doprowadzi do sytuacji, w której zobowiązana nie będzie miała możliwości opieki nad przewlekle chorym dzieckiem. W wyroku z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, Lex nr 82004, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie to - będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania". Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc podjąć działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego w w/w zakresie, uwzględnić całość tak zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny, a następnie ocenić go pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Należy ponadto zauważyć, że strona, na wezwanie organu, podała, iż jej wniosek dotyczy udzielenia pomocy de minimis. W związku z tym wniosek ten powinien być rozpoznany przez organ w tym trybie, z więc z uwzględnieniem przepisów dotyczących udzielania tej pomocy, a strona powinna być poinformowana na podstawie jakich przepisów sprawa zostanie rozpoznana. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.