I SA/Lu 321/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Sędziowie WSA Halina Chitrosz (sprawozdawca), Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2008 r. Nr 98, poz. 634), po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 27 stycznia 2009r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, że w dniu 25 maja 2004r., E. K. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 20 listopada 2004r., Nr [...] taka płatność została mu przyznana. W dniu 2 grudnia 2004r. do Biura Powiatowego skarżący złożył akt notarialny z dnia 6 listopada 2004r., Repertorium A Nr [...] na mocy, którego zostało przeniesione posiadanie gospodarstwa rolnego na jego córkę. Na podstawie tych okoliczności organ I instancji wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją na podstawie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. W dniu 27 stycznia 2009r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał nową decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, od której skarżący złożył odwołanie nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w wyniku ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, zwrócił uwagę, iż podstawę przyznania płatności bezpośrednich stanowił art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w myśl którego: "Osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będące; posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej " gruntami rolnymi", co oznacza, że płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich była posiadaczem gruntów rolnych i spełniała pozostałe warunki określone ustawą. W ocenie organu II instancji, skoro na mocy aktu notarialnego z dnia 6 listopada 2004r. doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, zaś decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych została wydana przez organ I instancji w dniu 20 listopada 2004r., przy czym o fakcie czynności został on powiadomiony w dniu 2 grudnia 2004r., zasadny jest pogląd, że strona w dniu wydania decyzji nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego. Od tego rozstrzygnięcia E. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu, powołując się na przesłanki wznowienia postępowania określone w przepisie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., podniósł, iż nie było podstaw do wznowienia postępowania w dacie 2 grudnia 2004r., skoro zaskarżona decyzja nie była jeszcze wysłana i doręczona stronie, a organ miał informację o przekazaniu gospodarstwa rolnego. Dalej wskazując na przepis art. 110 kpa, wywodził, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zdaniem skarżącego, skoro decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich została doręczona w dniu 20 grudnia 2004r. i nie może być więc wątpliwości, że "jej wysyłanie trwało od dnia 20 listopada 2004r. do dnia 20 grudnia 2004r.", to została wydana z naruszeniem przepisu art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucił naruszenie art. 9 kpa, czego upatrywał w udzielaniu mu błędnych informacji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dzu. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm. / - na wstępie należy podkreślić, iż poza sporem pozostaje, że w dniu: 1/ 25 maja 2004r., E. K. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz, 12/ decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 20 listopada 2004r., Nr [...] taka płatność została mu przyznana, 3/ w dniu 2 grudnia 2004r. skarżący złożył do Biura Powiatowego akt notarialny z dnia 6 listopada 2004r., Repertorium A Nr [...] na mocy, którego zostało przeniesione posiadanie gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, chyba że kodeks stanowi inaczej. Decyzje są indywidualnymi aktami administracyjnymi o charakterze zewnętrznym, skierowanymi do konkretnego adresata i jako akty zaadresowane do podmiotów indywidualnych muszą być zakomunikowane stronie w formie określonej w wymienionym przepisie, albowiem w ten sposób strona uzyskuje informację o stanowisku organu w danej instancji co do sposobu załatwienia jej sprawy (Por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, Wydawnictwo CH Beck 2005, str. 524). Oświadczenie stronie treści decyzji przez doręczenie lub ogłoszenie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Sąd zauważa, że poglądy na temat zasady związania decyzją administracyjną wywołują pewne kontrowersje, tak w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że z jednej strony prezentowany jest pogląd, iż "przed ogłoszeniem lub doręczeniem decyzja może być zmieniana, nawet kilkakrotnie, choćby była już zredagowana na piśmie i podpisana" (J. Jendrośka (w:) Komentarz, 1989, s. 211), z drugiej zaś, że "zasada związania decyzją rozciąga się także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, i w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201). Także i Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał odmienne stanowiska. Otóż w motywach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 16/00 stwierdził, że "decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli" oraz podkreślił, iż "oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią, także, że "decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia)". Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2001 r., w sprawie V SA 90/00 / LEX nr 51328 /, a mianowicie, że decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż jest ona wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia), a także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00, w której Sąd stwierdził, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie jest aktem nie wywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie decyzji stwarza wobec strony nową sytuację procesową i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. II SA/Wa 1591/05 / LEX nr 192504 /. Odmienny pogląd w tej kwestii przedstawiony został z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. / II OSK 714/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132/, w którym stwierdziono, że: "Obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne". W jej uzasadnieniu wskazano, że: "za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej", zaś "chwilą wydania decyzji jest data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia), gdyż dopiero doręczając decyzję, organ administracyjny zamyka sobie możliwość jakiejkolwiek jej zmiany. Skoro decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania – w rozumieniu przepisu art. 110 k.p.a. – to również w tym momencie zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego, zaś jej wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego, a zatem może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz. Innymi słowy - oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony. Dopóki więc nie opuści ona struktur administracyjnych organu i nie zostanie doręczona adresatowi, ani strona, ani organ nie są związani jej treścią. Reasumując, Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "wydanie decyzji" należy rozumieć jako jej doręczenie (ogłoszenie). Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trzeba odmówić racji organowi odwoławczemu, że przesłanka z art. 145§1 pkt.5 k.p.a. , istotnie miała miejsce, a w konsekwencji, że wznowienie postępowania było uzasadnione. Jeśli bowiem za datę wydania decyzji uznać datę jej doręczenia, czyli dzień 20 grudnia 2004r. / k – 11-13 akt administracyjnych /, to jednocześnie złożenie przez skarżącego w dniu 2 grudnia 2004r. powołanego aktu notarialnego i oświadczenia o zaprzestaniu produkcji rolnej, nie może zostać uznane za wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji. Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego przez skarżącego na jego nabywcę bezspornie miało miejsce w dniu 6 listopada 2004r., o czym organ został powiadomiony w dniu 2 grudnia 2004r., a zatem przed wydaniem decyzji / 20 grudnia 2004r. /. Jakkolwiek była to nowa, istotna okoliczność faktyczna zaistniała po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, to jednak istniała ona w dniu wydania decyzji i była znana organowi I instancji. Reasumując, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 20 listopada 2004r. zostało wznowione z naruszeniem przepisu art. 145§1 pkt 5 w zw. z art. 110 k.p.a. Z tych względów skargę należało jako uzasadnioną uwzględnić, a w konsekwencji zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję uchylić na podstawie przepisu art. 145§1pkt.1 lit.c w zw. z art. 135 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.