II GSK 82/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 321/09 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 321/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. po wznowieniu postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2004 r. E. K. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzją z dnia 20 listopada 2004 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał płatność E. K. Decyzja ta została doręczona stronie dnia 20 grudnia 2004 r. Dnia 2 grudnia 2004 r. E. K. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., że aktem notarialnym z dnia 6 listopada 2004 r. (Repertorium A Nr [...]) przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego zgłoszonego do płatności na córkę. Organ I instancji wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją powołując się na art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwana: k.p.a.), a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. uchylił decyzję o przyznaniu płatności i odmówił E. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Odwołanie złożył E. K. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę przyznania płatności bezpośrednich stanowił art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w myśl którego: "Osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska /.../", co oznacza, że płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich była posiadaczem gruntów rolnych i spełniała pozostałe warunki określone ustawą. W ocenie organu II instancji, skoro na mocy aktu notarialnego z dnia 6 listopada 2004r. doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, zaś decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych została wydana przez organ I instancji w dniu 20 listopada 2004 r., przy czym o fakcie przekazania organ został powiadomiony w dniu 2 grudnia 2004 r., zasadny jest pogląd, że strona w dniu wydania decyzji nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł na powyższą decyzję E. K. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu podniósł, iż nie było podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem w dacie 2 grudnia 2004 r. organ miał już wiadomość o przekazaniu gospodarstwa, a decyzja o przyznaniu płatności nie była jeszcze wysłana i doręczona stronie. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ jest związany decyzją od chwili jej doręczenia i ogłoszenia. W tej sprawie decyzja o przyznaniu dopłat została doręczona stronie w dniu 20 grudnia 2004 r., zatem decyzja uchylająca została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 9 k.p.a., czego upatrywał w udzielaniu mu błędnych informacji. Wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył poglądy doktryny i orzecznictwa na temat możliwości zmiany decyzji sporządzonej, ale nie doręczonej, a także znaczenia doręczenia decyzji dla jej skuteczności i ustalenia daty wydania decyzji. Sąd wskazał, że podziela pogląd, iż decyzja jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia), gdyż dopiero doręczając decyzję organ zamyka sobie możliwość jej zmiany i dopiero w tym momencie zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego, zaś jej wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego, a zatem może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz. Innymi słowy - oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony. Dopóki więc nie opuści ona struktur administracyjnych organu i nie zostanie doręczona adresatowi, ani strona, ani organ nie są związani jej treścią. Zdaniem Sądu, jeśli za datę wydania decyzji uznać datę jej doręczenia, czyli dzień 20 grudnia 2004 r., to jednocześnie złożenie przez skarżącego w dniu 2 grudnia 2004 r. aktu notarialnego i oświadczenia o zaprzestaniu produkcji rolnej, nie może zostać uznane za wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji. Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego bezspornie miało miejsce w dniu 6 listopada 2004 r., o fakcie tym organ został powiadomiony przez skarżącego w dniu 2 grudnia 2004 r., a zatem przed wydaniem decyzji, którą to datę Sąd utożsamił z datą doręczenia tj. dnia 20 grudnia 2004 r. Jakkolwiek była to nowa, istotna okoliczność faktyczna zaistniała po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, to jednak istniała ona w dniu wydania decyzji i była znana organowi I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że postępowanie zostało wznowione z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 110 k.p.a. II Skargę kasacyjną złożył od powyższego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwana: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa brak było podstaw do wznowienia postępowania, "o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5, a zgodnego z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego"; - dokonanie błędnej wykładni: - art. 107 § 1 k.p.a., co skutkowało wadliwym uznaniem, że datą wydania decyzji jest data jej doręczenia stronie, - art. 110 k.p.a. co skutkowała wadliwym uznaniem, że data doręczenia lub ogłoszenia określona we wskazanym przepisie jest tożsama z datą wydania decyzji; - art. 145 § pkt. 5 k.p.a. co skutkowało wadliwym uznaniem, że wznowienie postępowania nie było uzasadnione w sytuacji, kiedy złożenie przez stronę aktu notarialnego oraz oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia produkcji rolnej miało miejsce przed datą doręczenia decyzji a po jej wydaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że określona w decyzji data jej wydania wyznacza granice czasowe dla stanu prawnego oraz okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji to jest czynność procesowa polegająca na podpisaniu decyzji zawierającej elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. Datą wydania decyzji jest data jej podpisania, a nie data jej doręczenia. Art. 110 k.p.a. wskazuje jedynie chwilę, z którą organ jest związany wydaną przez siebie decyzją. Przyczynę wznowienia mogą stanowić nowe okoliczności i dowody, które istniały w chwili wydania decyzji, ale nie były znane organowi, przy czym nową jest taka okoliczność, która gdyby była znana organowi spowodowałaby inne rozstrzygnięcie. W sprawie decyzja została wydana dnia 20 listopada 2004 r., a akt notarialny został złożony po tej dacie tj. dnia 2 grudnia 2004 r. Płatność w świetle art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu cukru (Dz.U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40, ze zm.) można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki. Przeniesienie posiadania gruntów przed datą wydania decyzji o przyznaniu płatności uniemożliwia przyznanie płatności i uzasadnia wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniósł o jej oddalenie w całości. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, a wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie przypomnieć należy, że z art. 16 § 1 k.p.a. wynika obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzje ostateczne mogą zatem być wzruszane tylko w drodze wyjątku, a przepisy pozwalające na wzruszenie muszą być interpretowane ściśle. Art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pozwala na wznowienie postępowania, a co za tym idzie na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten w sposób oczywisty służy stworzeniu możliwości "poprawienia" przez organ swojej decyzji, przy założeniu, że gdyby organ wiedział o okoliczności lub dowodzie będącej powodem wznowienia, to takiej decyzji nie wydałby. Należy więc rozważyć, w którym momencie okoliczność (dowód) musi "wyjść na jaw" tj. dojść do wiadomości organu, aby mogła być uznana za nową i nie znaną organowi, który wydawał decyzję i być podstawą wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, aby można było uznać, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania i wzruszenia decyzji ostatecznej, okoliczność lub dowód musi dojść do wiadomości organu w takiej chwili, w której nie jest już możliwa zmiana stanowiska organu w rozpoznawanej sprawie i wydanie decyzji właściwej, uwzględniającej nowe okoliczności (nowy dowód). Pozostaje do rozważenia, czy w okresie między sporządzeniem decyzji administracyjnej, a przed wprowadzeniem jej do obrotu prawnego organ może zmienić jej treść powziąwszy wiadomość o nowej istotnej okoliczności (dowodzie) nieznanej mu wcześniej. W orzecznictwie i literaturze występują różnice zdań na temat możliwości zmiany decyzji sporządzonej, ale nie doręczonej (ogłoszonej) stronie. W piśmiennictwie wypowiedziano pogląd, że decyzja przed doręczeniem (ogłoszeniem) może być zmieniana nawet kilkakrotnie, choćby była sporządzona na piśmie i podpisana (J. Jendrośka (w:) J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. J. Borkowski, Warszawa 1989; Aneks 1991, s. 211). Pogląd ten bywał krytykowany (M. Jaśkowska /A. Wróbel, Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 687), jednak bez przekonywującego uzasadnienia. W pracy G. Łaszczyca/ Cz.Martysz/ A.Matan w "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" LEX 2010 komentarz do art. 110 k.p.a. wypowiedziany jest pogląd następujący: "Dopiero jednak doręczając decyzję organ administracji zamyka sobie możliwość jakiejkolwiek zmiany decyzji, jest ona bowiem poza zasięgiem jego możliwości". Można zatem przypuszczać, że w ocenie autorów, do chwili doręczenia decyzji jej zmiana jest dopuszczalna. W uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 (ONSA 2001 z.2, p.56), NSA wskazał, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym prezentuje stanowisko następujące. Z art. 110 k.p.a. wynika, iż organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia (ogłoszenia). Zatem organ do chwili doręczenia nie będąc związany decyzją ma możliwość dokonania w niej zmian. Sporządzona, ale nie doręczona decyzja, nie wiąże bowiem organu (a contrario z treści art. 110 k.p.a.). Przyjęcie poglądu przeciwnego powodowałoby, iż art. 110 k.p.a. traciłby jakiekolwiek praktyczne znaczenie, bowiem cóż z tego, że decyzja zgodnie z brzmieniem przepisu wiąże organ od chwili doręczenia, skoro także do tej chwili organ nie mógłby swojej własnej decyzji zmienić. Brak związania organu decyzją podjętą, ale nie doręczoną, oznacza m.in. to, że organ może decyzję zmienić i wydać nową. Zauważyć także należy, iż przestrzeganie niedopuszczalności zmiany decyzji nie wprowadzonej do obrotu (zatem decyzji, o której nikt nie wie) nie mogłoby być w żaden sposób kontrolowane, ani też egzekwowane. Z tego właśnie względu, zgodnie z art. 110 k.p.a., dopiero decyzja wprowadzona do obrotu (doręczona, zakomunikowana stronie) wiąże organ, który ją wydał. Decyzja niedoręczona (nie wprowadzona do obrotu) w sposób oczywisty nie wiąże też strony, której zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzja musi być doręczona. W stosunku do strony decyzja wywiera skutki prawne (materialnoprawne i procesowe) dopiero z chwilą doręczenia. W tym stanie rzeczy uznać należy, że moment doręczenia decyzji stronie jest momentem decydującym dla uznania jej stabilności. W pracy B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 508, prezentowany jest pogląd, że "wszelkie wahania odnośnie do załatwienia sprawy /.../, dopuszczalne w toku postępowania, kończą się z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji." W ocenie składu orzekającego "wahania" organu, co do sposobu załatwienia sprawy, przed doręczeniem decyzji stronie mogą zatem doprowadzić do zmiany nawet podjętej już decyzji i sporządzenia nowej, bowiem przed doręczeniem decyzja nie wiąże ani organu, ani strony (która jeszcze o niej w ogóle nie wie). Inną kwestią jest data wydania decyzji. Uznać należy, że datą decyzji jest data na niej uwidoczniona. Sąd nie podziela poglądu, że datą decyzji jest data jej doręczenia. Czym innym są bowiem wskazane wyżej kwestie związania decyzją organu i wywieranie skutków prawnych przez decyzję w stosunku do strony, a czym innym data jej wydania. Trafnie zauważa kasator, że data wydania decyzji musi być stabilna, bowiem od tej daty uzależniony m.in. jest stan prawny uwzględniony w decyzji. Nie zmienia to jednak faktów wyżej przedstawionych, że do daty wprowadzenia decyzji do obrotu może być ona zmieniona i opatrzona nową datą oraz faktu, że do daty doręczenia stronie, decyzja ta dla tej strony nie wywiera skutków prawnych (np. co oczywiste, orzeczenie jakiegokolwiek zakazu może skutkować niekorzystnie dla strony dopiero wtedy, gdy decyzja o zakazie dotarła do strony, a nie od daty uwidocznionej na decyzji). Są to różne kwestie, których nie należy mylić. Datą wydania decyzji jest zatem data jej wydania uwidoczniona na decyzji, nie zaś data doręczenia stronie. Jednak do czasu doręczenia decyzji stronie, decyzja może być zmieniona samodzielnie przez organ, bowiem nie wiąże organu, ani nie wywiera skutków prawnych dla strony. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest co do zasady prawidłowe, aczkolwiek wywody uzasadnienia nie w pełni są trafne. Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że ponieważ jest niesporne, iż organ powziął wiadomość o nowej, istotnej dla sprawy okoliczności w dniu 2 grudnia 2004 r. tj. po sporządzeniu decyzji (w dniu 20 listopada 2004 r.), ale na prawie trzy tygodnie przed wprowadzeniem jej do obrotu (w dniu 20 grudnia 2004 r.), mógł, nie będąc nią jeszcze związany, niezwłocznie samodzielnie zmienić sporządzoną decyzję, bez wykorzystywania wyjątkowego trybu wznowienia postępowania. Uznać bowiem należy, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotycząca wyjścia na jaw nowej okoliczności nieznanej organowi w chwili wydania decyzji, nie zostaje spełniona, jeżeli ta nowa okoliczność "wychodzi na jaw" w chwili, gdy organ może ją jeszcze uwzględnić, gdyż, co prawda, sporządził już decyzję, ale jeszcze nie jest nią związany. W sytuacji, gdy organ, nie będąc związany sporządzoną decyzją i mogąc ją zmienić z uwzględnieniem nowej okoliczności, jednak tego nie czyni i świadomie wprowadza decyzję do obrotu prawnego, nie można uznać, że nowa okoliczność nie była znana organowi, który wydał decyzję. Celem wznowienia postępowania, jak to powiedziano na wstępie, jest stworzenie możliwości doprowadzenia do tego, aby organ uwzględnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji. Może to uczynić nawet kosztem stabilności decyzji administracyjnej, jeżeli tych okoliczności wcześniej nie znał. Jeżeli je jednak znał a nie uwzględnił, choć mógł to uczynić, to brak podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie wznowieniowym. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 110 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwione. Na marginesie tylko zauważyć należy, że mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. dotyczące przyznania płatności rolnikowi, który posiadał gospodarstwo w dniu wydania decyzji o płatności (co z reguły miało miejsce pod koniec roku, w którym złożony był wniosek), były bardzo krzywdzące i doprowadzały do sytuacji, w której rolnik uprawiający gospodarstwo przez cały okres wegetacyjny i przekazujący je innemu rolnikowi po zakończeniu sezonu i zebraniu plonów tracił prawo do płatności, a prawo to po dopełnieniu formalności, mógł uzyskać rolnik, który w roku objętym płatnością w ogóle gospodarstwa nie uprawiał. Uregulowania te zostały radykalnie zmienione ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051), w sposób pozwalający na uzyskanie płatności temu rolnikowi, który rzeczywiście posiadał i uprawiał gospodarstwo w danym roku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.