I OSK 319/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska ( spr.) Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 943/09 w sprawie ze skargi E. W. i W. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od E. W. i W. W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 943/09 po rozpatrzeniu skargi E. W. i W. W., uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa o drogach publicznych), decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do działek [...] i [...] położonych w miejscowości P. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego ze względu na niespełnienie przez planowany zjazd wymagań zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odcinek drogi krajowej nr [...], z której strona planuje wykonanie zjazdu publicznego, zakwalifikowany został zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. nr 80 do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacji, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00). W rozpatrywanej sprawie istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek numer [...] i [...] poprzez wykorzystanie istniejącej drogi gminnej niższej klasy, a zainteresowani decyzją Burmistrza Poddębic z dnia [...] kwietnia 2008 r. uzyskali zezwolenie na lokalizację zjazdów publicznych z tej drogi. Proponowane przez zarządcę drogi rozwiązanie obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] może zapewnić stronie dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym bez stwarzania dodatkowego punktu kolizji na takiej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego. Istotne również jest to, że w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] zaplanowane jest przejście dla pieszych z azylem rozdzielającym pasy ruchu. Zgodnie zaś z § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia zjazd publiczny z drogi krajowej nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby organ udzielił zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ustosunkowując się do argumentacji stron, że posesja naprzeciw ich działek posiada zjazd, dodał, iż inne zjazdy z omawianego odcinka drogi krajowej nr [...] zbudowane zostały w latach siedemdziesiątych XX wieku, a zatem w innym stanie prawnym i faktycznym, a przede wszystkim wówczas, gdy na omawianym odcinku drogi natężenie ruchu było znacznie mniejsze niż obecnie. Reasumując, organ wskazał, że stosownie do art. 7 k.p.a. przed podjęciem rozstrzygnięcia rozważał zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Ostatecznie zdecydował się dać prymat interesowi społecznemu z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza, że indywidualny interes strony może zostać w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez wykorzystanie drogi gminnej do obsługi komunikacyjnej przedmiotowych działek. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. W. i W. W., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 4 oraz § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. oraz naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 85 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi podali, że organ nie wziął pod uwagę, iż art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych przewiduje fakultatywny tryb działania, zgodnie z którym wymogi techniczne dla drogi danego typu mogą, a nie muszą uzasadniać odmowy zezwolenia na zjazd. Ponadto organ nie odniósł się do zapisów znajdujących się w planie zagospodarowania przestrzennego, gdzie przewidziano obsługę komunikacyjną terenów, na których znajdują się działki nr [...] i [...], nie wykluczając dopuszczalności ich skomunikowania z drogą publiczną, tj. ul. [...] poprzez zjazd publiczny. Organ nie przeprowadził oględzin działek i w ogóle nie rozważył możliwości udzielenia zgody wyłącznie na wjazd z drogi krajowej nr [...], ograniczając wjazd z jednego tylko pasa ruchu wiodącego z U. w kierunku L., czyli z pasa południowego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych i cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Bezspornym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności i to w stopniu większym im wyższe jest natężenie ruchu na drodze. Argumentacja organu o prymacie interesu społecznego nie budziłaby wątpliwości, gdyby nie fakt, że z projektu budowlanego proponowanego zjazdu do działek nr [...] i [...] wynika, iż dokładnie naprzeciw projektowanego zjazdu skarżących istnieje zjazd po przeciwległej stronie drogi, a ponadto w pobliżu istnieją również inne zjazdy. Z mapy sytuacyjno- wysokościowej wynika, że skarżący uzyskali pozwolenie na budowę na swoich działkach budynku handlowo- usługowego wraz z miejscami postojowymi dla samochodów. Powierzchnia tej nieruchomości została tak ograniczona, że koliduje to z obowiązkiem zapewnienia części miejsc postojowych. Stanowisko organu pomijające liczne zjazdy usytuowane w pobliżu przejścia dla pieszych, a więc w analogicznej sytuacji jak projektowany zjazd, może wskazywać, że w tym przypadku organ nie rozważył jednak słusznego interesu skarżących. Organ, analizując stan faktyczny sprawy, wykazał się brakiem dokładności i rzetelności, a tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 i 77 k.p.a., a także naruszył art. 138 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ II instancji ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał ponadto, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien rozważyć wniosek skarżących z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i argumentacji skarżących. Przeanalizowaniu podlegać musi również zasada, że z samego faktu graniczenia działek z drogą krajową nie może być wywodzony obowiązek zapewnienia takim nieruchomościom dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny zjazd z drogi krajowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj.: - art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku, że na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi posiada kompetencje do wydania decyzji uznaniowej, czyli wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu w oparciu o powołane normy rozporządzenia, przez co Sąd I instancji naruszył ustawowe uprawnienia tego zarządcy, co stoi w sprzeczności z brzmieniem wskazanych przepisów; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył wskazane przepisy k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania organu. W motywach skargi kasacyjnej podano, że wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uwzględnił fakt istnienia innych zjazdów w sąsiedztwie planowanego zjazdu. Organ wnikliwie przeanalizował te okoliczności oraz wskazał, że mimo istnienia innych zjazdów uzasadniona jest odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację kolejnego zjazdu, z tego względu, iż zarządca drogi kieruje się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA 1173/98). Z wieloletnich doświadczeń zarządcy drogi wynika, że im większa jest liczba zjazdów na danym odcinku drogi, tym większe jest zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza w połączeniu z wysokim natężeniem ruchu drogowego. Organ wyraźnie podkreślił, że zjazdy do sąsiednich nieruchomości zostały zbudowane wiele lat temu (lata 70 XX wieku). Powyższe oznacza, że zjazdy te powstały w innym stanie faktycznym tj. w czasie kiedy na omawianym odcinku drogi natężenie ruchu drogowego było znacznie mniejsze niż obecnie oraz przed zatwierdzeniem budowy przejścia dla pieszych w sąsiedztwie planowanego zjazdu. Zjazdy te powstały również w innym stanie prawnym, przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zawierającego rygorystyczne przepisy odnośnie lokalizacji zjazdów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. został zebrany cały materiał dowodowy i na podstawie jego wnikliwej analizy dokonano stosownych ustaleń, co zostało w sposób wyczerpujący zawarte w uzasadnieniu decyzji. Za bezpodstawny należy także uznać zarzut naruszenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad art. 7 k.p.a., gdyż organ wnikliwie rozważał rozbieżne interesy: społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego i ochrona jego uczestników) i strony, dokonał ich wyważenia, stosownie do zasady ogólnej określonej w art. 7 k.p.a., po czym dał prymat interesowi społecznemu. Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 689/2007. Ponadto organ uznał, że pomimo decyzji odmownej interes strony jest zaspokojony, ponieważ strona ma prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej niższej klasy, czyli drogi gminnej (ul. [...]). W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok sądu I instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonana przez sąd ocena postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ nosi znamiona dowolności. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno być sformułowane precyzyjnie i jednoznacznie, tak aby nie budziło wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest lakoniczne, zbyt ogólne, niejednoznaczne i wewnętrznie sprzeczne. Wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku polega na tym, że z jednej strony Sąd stwierdza w nim, iż logika organu odnośnie niebezpieczeństwa, jakie stwarza każdy kolejny zjazd jest oczywista oraz że organ wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. Z drugiej strony Sąd zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nierozważenie kwestii istnienia zjazdu po przeciwległej stronie drogi, mogące wpłynąć na ocenę słusznego interesu strony i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem zbadania, czy wnioskowany zjazd można uznać za dopuszczalny. Z kolei lakoniczność i niejednoznaczność zaskarżonego wyroku przejawia się w ogólnikowym zarzuceniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad braku dokładnej analizy sprawy i niepodjęciu przez ten organ wszelkich czynności w celu wyjaśnienia całości okoliczności sprawy. Sąd jednakże nie wskazał, jakie miałyby to być czynności, ani ewentualnie, jakich dokumentów brak jest w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto przy stwierdzeniu, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, o niekonsekwencji i niezdecydowaniu sądu świadczy uchylenie jedynie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, skoro utrzymuje ona w mocy decyzję wcześniejszą. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych organ może wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu z drogi bądź odmówić udzielenia takiej zgody. Z treści tego przepisy wynika, że zarządca drogi może odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Przepisy ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu tylko odsyłają do przepisów technicznych zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. Wolą normodawcy mającą wyrażoną w treści § 9 ust. 1 rozporządzenia jest wprowadzenie zasady ograniczenia do niezbędnego minimum liczby zjazdów z dróg klasy G, tj. do sytuacji, w której nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej niższej klasy i nie ma możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej. Z punktu widzenia normodawcy optymalną, choć niemożliwą do zrealizowania, byłaby sytuacja, gdyby takich zjazdów z dróg klasy G nie było w ogóle. Naruszenie przez WSA w Warszawie w przedmiotowej sprawie prawa materialnego czyli powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego polegało na tym, że Sąd ten nie wykluczył możliwości budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] klasy G, mimo, że strona posiada dostęp do drogi publicznej niższej klasy, a nadto istnieje możliwość wykonania z niej zjazdu, a zatem jest to dostęp fizyczny i prawny do drogi publicznej niższej klasy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. i W. W. wnieśli o jej oddalenie. Ich zdaniem zaskarżony wyrok prawa nie narusza, gdyż jego uzasadnienie spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art.141 § 4 P.p.s.a., a ponadto Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ z naruszeniem zasad przewidzianych w art.7 i art.77 kpa nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna podlegała zatem ocenie w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Przedmiotowa skarga rozpoznawana w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania ( inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego- art.145 § 1 pkt.1 lit. b oraz do stwierdzenia nieważności –art.145 § 1 pkt.2 P.p.s.a.) w takim stopniu, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi ze wskazanego powodu jest ustalenie, że doszło do takich uchybień procesowych oraz że stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowane nim stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając na omawianej podstawie decyzję lub postanowienie musi zatem bezwzględnie wykazać, że w okolicznościach konkretnej sprawy, gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad brak należytej staranności w prowadzeniu sprawy a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim bez uwzględnienia faktu istnienia na spornym odcinku drogi krajowej innych zjazdów, w tym zjazdu usytuowanego naprzeciwko działki skarżących. Wysuwając takie zarzuty, Sąd zdaje się nie zauważył, że do powyższej kwestii organ odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że istniejące zjazdy są rozwiązaniami z lat 70-tych ubiegłego wieku oraz zostały one wykonane w innym stanie prawnym i faktycznym, a mianowicie gdy obowiązywały inne, mniej rygorystyczne przepisy oraz gdy natężenie ruchu na omawianej drodze było znacznie mniejsze, a także przed zatwierdzeniem budowy przejścia dla pieszych w sąsiedztwie planowanego zjazdu. Tych ustaleń E. W. i W. W. ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym w zasadniczej części nie kwestionowali. Twierdzili jedynie, że zjazd naprzeciwko ich działek miał być wykonany w 2009r. Jeżeli nawet taki fakt miał miejsce, to wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można z niego wywieść naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Sąd może bowiem oceniać wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej doń decyzji. Legalność innych rozstrzygnięć może być natomiast badana w odrębnym postępowaniu. Ponadto okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżących należałoby wyrazić zgodę na taki zjazd. Każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Każdy zatem wniosek analizowany jest w istniejącym w danym przypadku stanie faktycznym. Inne przy tym kwestie podlegają badaniu w sprawie zezwolenia na wykonanie zjazdu indywidualnego lub publicznego. Inne zaś okoliczności powinny być rozważane przy nabywaniu nieruchomości lub w odrębnych postępowaniach administracyjnych dotyczących między innymi zabudowy danej nieruchomości. Zauważyć ponadto należy, że materialnoprawną podstawę uchylonej przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 29 ust.2 ustawy o drogach publicznych, który określa, że budowa zjazdu, a zatem połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy ustawy nie precyzują wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Wyrażenie przez właściwe organy administracji publicznej zgody na wykonanie zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie swobodnego korzystania ze swej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Dlatego nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp. Faktem notoryjnym jest, że natężenie ruchu na drogach jest obecnie znacznie większe niż w latach ubiegłych, w tym w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, a ponadto że dodatkowe zjazdy z dróg wpływają na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwarzają one szczególne zagrożenie przy drogach o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe. Jest to spowodowane między innymi tym, że zjazdy takie wymuszają na wszystkich uczestnikach ruchu drogowego konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powodują ograniczenie płynności ruchu, powodując niejednokrotnie poważne kolizje drogowe. Nie bez znaczenia jest również to, że w przypadku istnienia zjazdu z każdej nieruchomości położonej przy drodze krajowej droga taka utraciłaby swój charakter i stałaby się drogą, na której odbywałby się ruch lokalny. Kwestię zapewnienia ruchu lokalnego do poszczególnych działek powinna natomiast zapewnić administracja terenowa. W niniejszej sprawie z takiego obowiązku wywiązano się, gdyż bezspornym jest fakt udzielenia skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej. Ta ostatnia okoliczność ma istotne znaczenie także z uwagi na regulację zawartą w § 9 ust.1 pkt.4 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, zgodnie z którą na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad trafnie przyjął zatem przyjął, że przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem E. i W. W. przemawia fakt, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżących może następować poprzez wykorzystanie drogi gminnej niższej klasy oraz że na rozpatrywanym odcinku drogi publicznej występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego (w roku 2005 wynosiło 8568 poj/dobę). Nie istniała zatem żadna szczególna sytuacja uzasadniająca tworzenie na omawianym odcinku drogi krajowej dodatkowego zjazdu do nieruchomości, która ma powiązanie z siecią dróg poprzez drogi lokalne. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad bezbłędnie zwrócił ponadto uwagę na to, że E. W. i W. W. ubiegali się o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego i to w okolicach zatwierdzonej już budowy przejścia dla pieszych z azylem rozdzielającym pasy ruchu. Stosownie zaś do § 78 powołanego rozporządzenia zjazd publiczny powinien spełniać szczególne wymogi przewidziane w ust.2 tego paragrafu oraz musi być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust.7. W myśl tego ostatniego przepisu zjazdy publiczne nie mogą być lokalizowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do takich miejsc niewątpliwie należy zaliczyć przejścia dla pieszych. Oznacza to, że wykluczone jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdów publicznych w takich miejscach, nawet w sytuacjach przewidzianych w § 9 ust.1 pkt.4 rozporządzenia. Z uwagi na wcześniejsze zatwierdzenie budowy przejścia dla pieszych w okolicy planowanego przez skarżących zjazdu publicznego uzyskanie przez nich wnioskowanego zezwolenia jest zatem niedopuszczalne. Z powyższych względów należy przyjąć, że w sprawie nie było naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zinterpretował i właściwie zastosował powołane przepis prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę przez jej oddalenie na podstawie art.151 P.p.s.a. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art.203 pkt.2 P.p.s.a.