II OSK 98/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r., sygnatura akt VIII SA/Wa 371/09 oddalającego skargę w sprawie ze skargi N. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygnatura akt VIII SA/Wa 371/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) oddalił skargę N. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej jako: SKO) z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzew. W uzasadnieniu WSA wskazał, że wnioskiem z dnia 10 stycznia 2008 r. N. D. zwróciła się do Wójta Gminy Policzna o wydanie zezwolenia na usunięcie z terenu nieruchomości położonej w miejscowości Wólka Policka i oznaczonej jako działka nr. ew. [...], 10 sztuk drzew gatunku olcha z przeznaczeniem tych drzew na opał. W toku postępowania zmierzającego do załatwienia wniosku N. D., z zarzutem prawa własności do objętych wnioskiem drzew wystąpił D. P. - właściciel sąsiadujących nieruchomości oznaczonych nr. ew. [...] i [...]. Wymieniony oświadczył, że wskazane we wniosku N. D. drzewa w rzeczywistości są jego własnością, ponieważ znajdują się na jego nieruchomości. Jednocześnie nie wyraził zgody na wycięcie przedmiotowych drzew i podniósł zarzut braku przeprowadzenia i wytyczenia granicy prawnej pomiędzy stanowiącymi jego własność nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr ew. [...] i [...], a nieruchomością oznaczoną jako działka nr ew. [...], stanowiącą własność N. D.. Prowadząc postępowanie i wyjaśniając stan faktyczny sprawy organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie spornych nieruchomości z udziałem stron postępowania i dopuścił dowody z zeznań świadków - właścicieli pozostałych sąsiadujących nieruchomości na okoliczność istnienia granicy pomiędzy nieruchomościami N. D. i D. P.. Następnie Wójt Gminy Policzna decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], orzekł o wydaniu zezwolenia na wycięcie 2 sztuk drzew oznaczonych numerami 1 i 10 oraz odmówił zezwolenia na wycięcie 8 sztuk drzew oznaczonych numerami 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9. Jednocześnie orzekł o odstąpieniu od naliczania opłat za drzewa przeznaczone do usunięcia i nałożył obowiązek wykonania nasadzeń drzew na działce, z której dokonano wycinki drzew. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ administracji wskazał, że wydano zezwolenie na usunięcie 2 sztuk drzew co do których ustalono, że stanowią własność N. D., natomiast w związku z nieustaloną granicą prawną pomiędzy działkami nr. ew. [...] i [...], stanowiącymi własność D. P. a działką nr. ew. [...], stanowiąca własność N. D. brak jest możliwości jednoznacznego określenia kto jest właścicielem pozostałych drzew objętych wnioskiem, co w konsekwencji uniemożliwia wydanie zezwolenia na ich usunięcie. W rezultacie złożonego przez N. D. odwołania od powyższej decyzji, SKO, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Policzna i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji SKO wskazało na braki w zebranym materiale dowodowym w postaci niekompletnego wniosku strony o usunięcie drzew oraz brak oceny zebranych dowodów zgromadzonych w toku przeprowadzonego administracyjnego postępowania wyjaśniającego. W toku ponownego rozpoznawania sprawy, uzupełniając materiał dowodowy Wójt Gminy Policzna odebrał od N. D. uzupełniony wniosek z dnia 24 czerwca 2008 r., w treści którego wymieniona sprecyzowała, że jego przedmiotem objętych jest 8 sztuk drzew z terenu działki o nr. ew. [...], dołączyła także tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] lipca 1998 r., Repertorium A nr [...]. W przebiegu uzupełnianego postępowania przeprowadzono oględziny na terenie spornych nieruchomości z udziałem ich właścicieli, które nie doprowadziły do wyjaśnienia istniejących rozbieżności przebiegu linii granicznej /k. 56 akt administracyjnych/. Prowadzący postępowanie organ ustalił w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Zwoleniu, że nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr ew. [...], stanowiącą własność wnioskodawczyni, a działkami nr ew. [...] i [...], stanowiącymi własność D. P.. Wobec takiego stanu faktycznego sprawy, Wójt Gminy Policzna, postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], postanowił o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sporu, jakim jest przebieg granicy pomiędzy działką nr ew. [...] a działkami nr. ew. [...] i [...]. W rezultacie złożonego przez N. D. zażalenia na powyższe postanowienie, SKO, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie, uzasadniając, że istnienie sporu granicznego w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 80 ze zm. - dalej jako: uop), nie jest zagadnieniem wstępnym które mogłoby stanowić przesłankę do zawieszenia postępowania. W związku z powyższym, w toku kontynuowanego postępowania, prowadzący postępowanie Wójt Gminy Policzna wezwał strony do przeprowadzenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego dla ustalenia przebiegu granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami. N. D. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie takiego rozgraniczenia, natomiast D. P. nie udzielił żadnej odpowiedzi. Przyjmując tak ustalony stan faktyczny, na postawie art. 83 ust. 1 uop, Wójt Gminy Policzna, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...], odmówił wydania zezwolenia na usunięcie wnioskowanych drzew. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż do czasu wyjaśnienia sprawy przebiegu granicy pomiędzy działką N. D. a sąsiadującymi działkami D. P., nie jest możliwe wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Odwołanie od powyższej decyzji do SKO złożyła wnioskodawca N. D.. SKO decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydaną decyzję, SKO wskazało, że w rozstrzyganej sprawie wynikł spór dotyczący własności nieruchomości, na której rosną drzewa. Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe w celu ustalenia praw do nieruchomości, na której rosną drzewa nie dało rezultatu. W takim stanie niemożliwym jest wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Stan ten może zmienić jedynie kolejne postępowanie rozgraniczeniowe rozwiązujące w sposób definitywny spór sąsiedzki o własność gruntu. Jednakże w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew organ administracji nie może nie tylko dokonywać rozgraniczenia, ale nie może również rozstrzygać o własności określonego gruntu, jeśli jest to okoliczność sporna. Podniesiono okoliczność, że strony nie wykazały woli przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a zatem wobec braku możliwości ustalenia właściciela gruntu na którym rosną drzewa, decyzja organu I instancji odmawiająca wydania zezwolenia na wycięcie drzew jest uzasadniona. Jednocześnie SKO wskazało, że dopiero powstałe w wyniku postępowania rozgraniczeniowego dokumenty prawne (ugoda, decyzja administracyjna, postanowienie sądu) mogą stać się podstawą do ustalenia bezspornego stanu faktycznego i prawnego uprawniającego do skutecznego ubiegania się o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew. Skargę do WSA na powyższą decyzję złożyła N. D.. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 83 ust. 1 uop poprzez błędne jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 12 § 1, art. 75 § 1 i 2, art. 7 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś zarzuty podniesione przez skarżącą są chybione. W przedmiotowym postępowaniu, zgodnie z cyt. art. 83 ust. 1 uop, podmiotami uprawnionymi do występowania w charakterze strony są posiadacze oraz właściciele nieruchomości. W przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia przez posiadacza niebędącego właścicielem nieruchomości, niezbędne jest zgodnie z powyższym przepisem, wyrażenie zgody przez właściciela. Podobnie jest w sytuacji, gdy nieruchomość ma kilku właścicieli. W takiej sytuacji potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zgodę muszą wyrazić wszyscy współwłaściciele, gdyż usunięcie drzew jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako: kc), a zatem niewyrażenie zgody przez któregoś z nich skutkować będzie odmową wydania przez organ zezwolenia na usunięcie drzewa. W ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia praw do nieruchomości, na której rosną drzewa objęte wnioskiem. Przeprowadzona analiza dokumentów zebranych w toku administracyjnego postępowania wyjaśniającego (przede wszystkim wyciągów z ewidencji gruntów oraz przeprowadzonych oględzin na terenach spornych nieruchomości) wskazuje, iż drzewa te rosną przy granicy działek nr ew. [...] i nr. ew. [...] i [...], w związku z czym, dla jednoznacznego ustalenia, na czyjej nieruchomości rosną drzewa, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy ww. nieruchomościami. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na usunięcie drzew organ administracji nie może nie tylko dokonywać rozgraniczenia, ale nie może również rozstrzygać sporów o tytuł własności do określonego gruntu, jeśli jest to okoliczność sporna. Sąd I instancji podkreślił, że decyzje organów wydane w sprawie nie przesądzają w żaden sposób, komu przysługuje prawo własności spornych drzew, stwierdzają jedynie, iż z dowodów zgromadzonych w sprawie należało wywnioskować, iż posadowione są one przy granicy, co wyklucza możliwość wydania pozwolenia indywidualnie dla N. D. w sytuacji podnoszenia praw własności do tych drzew przez D. P.. Stan ten może zmienić jedynie postępowanie rozgraniczeniowe rozwiązujące w sposób definitywny spory sąsiedzkie o własność gruntu. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, w związku z niemożnością bezspornego ustalenia na czyjej nieruchomości posadowione są objęte wnioskiem o wycięcie drzewa, oraz w sytuacji odmowy wnioskodawczyni N. D. przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, organ administracji, rozstrzygając merytorycznie wniosek, zobowiązany był do odmowy udzielenia zezwolenia. WSA stwierdził, że być może skarżąca ma rację odnośnie swoich twierdzeń dotyczących powierzchni i granic działki. Rzecz jednak w tym, iż nie są to dane bezspornie oddające stan faktyczny, lecz istnieje w tym zakresie rozbieżność, a ewentualne skorygowanie istniejących obecnie danych dotyczących praw związanych z wykonywaniem własności może nastąpić wyłącznie w wyżej opisanym postępowaniu rozgraniczeniowym, a w związku z tym zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dopiero powstałe w wyniku takiego postępowania dokumenty prawne mogą stać się podstawą bezspornego stanu faktycznego i prawnego uprawniającego do skutecznego ubiegania się o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew. WSA uznał także za bezzasadne zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów kpa. Organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sprawie, zapewniły stronie udział w przebiegu całego postępowania, przed rozstrzygnięciem umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a wydana decyzja realizuje dyrektywy art.107 § 1 i 3 kpa, zawierając uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Jako niezasadny należy także ocenić zarzut zawarty w skardze, że D. P. nie powinien być stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Podsumowując powyższe WSA uznał, że kontrolowana decyzja stanowi konsekwencję właściwego zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Wnosząc skargę kasacyjną N. D. zaskarżyła ww. wyrok WSA w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) przepisu art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) i przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej jako: pusa) poprzez ich niezastosowanie tj. niedokonanie przez Sąd kontroli legalności działania administracji publicznej poprzez brak merytorycznej oceny postępowań administracyjnych organów obu instancji i wydanych w ich wyniku decyzji, tj. decyzji Wójta Gminy Policzna z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającej N. D. wydania zezwolenia na wycięcie 8 sztuk drzew olchy "i decyzji SKO z dnia [...] marca 2009 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lipsko", w sytuacji gdy a) organy administracji obu instancji w toku rozpoznawanej sprawy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 - 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego nie zgromadziły wyczerpująco materiału dowodowego, nie dokonały jego oceny, a co za tym idzie nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego; b) gdy organ administracji II instancji nie zastosował przepisu art. 15 kpa i bezprawnie ograniczył swoją rolę jedynie do przeprowadzenia kontroli postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a tym samym pozbawił skarżącą prawa do ponownego, pełnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy; 2) przepisu art. 106 § 3 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów wnioskowanych przez stronę, co było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości nierozstrzygniętych przez organy obu instancji, tj. dla ustalenia przebiegu granicy między działkami Nr 127 - 128 a działką 149, a nad to nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; 3) przepisu art. 141 § 4 ppsa poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia prawnej podstawy oddalenia skargi w sytuacji, gdy ww. naruszenia przepisów postępowania organów administracji obu instancji nie pozwalały na przyjęcie przez Sąd wyroku oddalającego skargę; 4) przepisu art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) ppsa poprzez jego niezastosowanie i przepisu art. 151 ppsa poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy ww. naruszenia przepisów postępowania organów administracji obu instancji winny skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę strona skarżąca zażądała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, obejmujących także koszty zastępstwa adwokackiego w wysokości 720 zł, tj. w wysokości zgodnej z przepisem § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z przepisem § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z rozstrzygnięciem WSA nie można się zgodzić, bowiem Sąd I instancji uchylił się od realizacji fundamentalnej, represyjnej funkcji wymiaru sprawiedliwości, jaką jest kontrola sądowa, której podstawowym celem i efektem jest eliminowanie z obowiązującego porządku prawnego aktów organów administracji publicznej niezgodnych z prawem. Zdaniem skarżącej, nie znajduje oparcia w przedstawionym powyżej stanie prawnym rozstrzygnięcie WSA w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na istotę rozstrzygnięcia a więc prowadzenie postępowania, a następnie wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 - 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Przekładając zatem powyższe na grunt omawianej sprawy, strona skarżąca stwierdziła, że organy administracji prowadziły swe postępowania z naruszeniem omówionych zasad, gdyż nie odniosły się merytorycznie do wskazanych przez skarżącą dokumentów, które w jej ocenie dowodzą istnienia granicy między przedmiotowymi nieruchomościami gruntowymi. W świetle stanowiska judykatury, nie sposób nadto podzielić argumentacji WSA, iż "Sąd zgadza się z oceną organu administracyjnego, że postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie o wydanie zgody na usunięcie drzew nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.". Konsekwencją prowadzenia postępowań z naruszeniem podstawowych zasad kpa jest wydanie decyzji z uchybieniem przepisom zawartym w art. 107 § 1 i 3 kpa, które enumeratywnie wskazują na obowiązkowe składniki każdej decyzji administracyjnej. Naruszenie art. 15 kpa strona uzasadniła z kolei tym, że WSA zignorował fakt, iż organ odwoławczy powielił w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzenia organu I instancji, nieprzeprowadzając pełnego postępowania dowodowego, albowiem również nie dokonał oceny wskazywanych przez skarżącą dokumentów. Powyższe uchybienia organu odwoławczego winny skutkować uchyleniem przez WSA zaskarżonej decyzji. Wydanie zaś odmiennego wyroku uznać należy za naruszenie przepisów art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa i przepisu art. 1 § 1 i 2 pusa. Kolejnym naruszeniem prawa dokonanym przez WSA - zadaniem skarżącej - było nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącą dowodu z załączonych do skargi dokumentów i tym samym przesądzenie o legalności zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie przepisu art. 106 § 3 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że chybione jest stwierdzenie skarżącej, iż nie została dokonana merytoryczna ocena postępowań administracyjnych organów obu instancji i wydanych przez nie decyzji. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem WSA, iż organy administracji "w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sprawie". Zarówno organy administracji, jak również WSA odniosły się do kwestii spornej granicy i dokumentów tego dotyczących, a analiza każdego z postępowań nie pozostawia wątpliwości, iż organy administracji oraz Sąd Administracyjny stanęły na stanowisku, iż fakt przeprowadzenia wyżej wymienionego rozgraniczenia nie ma żadnego wpływu na możliwość jednoznacznego ustalenia całej granicy pomiędzy działkami 127 i 128, będącymi własnością D. P., a działką o numerze ewidencyjnym [...], należącą do N. D.. Jako niezasadne zostały także uznane zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez kontrolowane organy administracji - a w konsekwencji przez WSA - zasady dwuinstancyjności. Podsumowując, D. P. wskazał, że skarga kasacyjne N. D. jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych, zaś kwestionowany tą skargą wyrok WSA odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). W tej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły. Jak wynika z art. 182 § 2 ppsa NSA może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, a strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca zawarła w swojej skardze wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Poza tym N. D. zrzekła się w swojej skardze kasacyjnej rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Biorąc powyższe pod uwagę NSA uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 182 § 2 ppsa i tym samym przedmiotowa skarga kasacyjna może zostać rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowy. Przechodząc do analizy zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, NSA uznał, że są one bezpodstawne. W szczególności WSA nie naruszył przepisu art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa jak i przepisu art. 1 § 1 pusa poprzez ich niezastosowanie tj. niedokonanie przez Sąd kontroli legalności działania administracji publicznej poprzez brak merytorycznej oceny postępowań administracyjnych organów obu instancji i wydanych w ich wyniku decyzji. NSA nie podziela powyższego zarzutu, bowiem - Jego zdaniem - Sąd I instancji w pełni zastosował się do dyrektyw postępowania wynikających z ww. przepisów i dokonał prawidłowej oceny postępowań administracyjnych organów obu instancji i wydanych przez nie decyzji. NSA przypomina, że obowiązek kontroli działalności administracji publicznej zostaje wykonany w sposób prawidłowy, gdy Sąd I instancji gruntownie sprawdzi postępowanie organów administracji pod kątem zaistnienia ewentualnych i wszystkie przypadków naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji lub innym akcie. W rozpatrywanej sprawie WSA wypełnił ten obowiązek prawidłowo i nie można uznać, by jego kontrola była kontrolą pozorną. Przeciwnie - była to kontrola pełna i rzeczywista. Jeżeli zatem Sąd I instancji - po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania nie dostrzegł naruszeń prawa po stronie organów administracji to nie można czynić mu zarzutu braku kontroli. NSA podkreśla, że - jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną - "odmienne stanowisko WSA co do zgodności z prawem kontrolowanych decyzji nie może czynić zasadnym zarzutu skarżącej, iż Sąd uchylił się od kontroli legalności wydanych decyzji administracyjnych". Taki zarzut byłby zasadny, gdyby Sąd I instancji wydał wyrok, uchylając się od jego wyczerpującego uzasadnienia, a tym samym nie przedstawiając podstaw swojego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy WSA w sposób wyczerpujący prezentuje w uzasadnieniu swój tryb logicznego dochodzenia do podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, zarzut niedokonanie przez Sąd kontroli legalności działania administracji publicznej poprzez brak merytorycznej oceny postępowań administracyjnych, wynikający jedynie z niezadowolenia strony skarżącej z niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia jest - należy jeszcze raz powtórzyć - bezpodstawny. Doprecyzowanie analizowanego zarzutu stanowiło wskazanie w skardze kasacyjnej, że organy administracji obu instancji w toku rozpoznawanej sprawy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 - 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez ich niezastosowanie w wyniku czego nie zgromadziły wyczerpująco materiału dowodowego, nie dokonały jego oceny, a co za tym idzie nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego a organ administracji II instancji nie zastosował przepisu art. 15 kpa i bezprawnie ograniczył swoją rolę jedynie do przeprowadzenia kontroli postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a tym samym pozbawił skarżącą prawa do ponownego, pełnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Abstrahując od nie do końca fortunnego sformułowania tych zarzutów przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej, NSA wskazuje, że pełnomocnik strony skarżącej w rzeczywistości nie wykazał w sposób precyzyjny, w jaki sposób miało dojść do naruszenia ww. przepisów przez organy administracji i dlaczego ocena postępowania organów administracji dokonana w tym aspekcie przez WSA była błędna. Ogólnikowe stawianie zarzutów nie pozwala zaś NSA na ustosunkowanie się do nich. Nawet jednak, gdyby były one precyzyjniejsze to i tak - zdaniem NSA - WSA prawidłowo wskazał w swoim uzasadnieniu, że organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy przydatny w sprawie, a więc podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do należytego załatwienia sprawy. Niezasadny jest także zarzut rzekomego naruszenia zasady dwuinstancyjności przez organy - i jak należy się domyślić - brak dostrzeżenia przez WSA tego rzekomego naruszenia art. 15 kpa. Zdaniem NSA tok instancji i dwukrotne rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji został zachowane. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 NSA wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika więc, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Jak trafnie wskazuje B. Dauter "przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości." (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244). Biorąc powyższe pod uwagę, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ani Sąd I ani II instancji nie miały wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Wnioskowany przez stronę skarżącą dowód nie był więc, zdaniem NSA, niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, bo Sąd I instancji nie posiadał nie tylko istotnych, ale żadnych wątpliwości w sprawie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia ww. przepisów postępowania należało uznać za nieuzasadniony. Na marginesie NSA wskazuje jeszcze, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku wyjaśnił, dlaczego oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej. NSA nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia prawnej podstawy oddalenia skargi w sytuacji, gdy ww. naruszenia przepisów postępowania organów administracji obu instancji nie pozwalały na przyjęcie przez Sąd wyroku oddalającego skargę. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. W konsekwencji niezasadny jest także ostatni z zarzutów - zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) ppsa poprzez jego niezastosowanie i przepisu art. 151 ppsa poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy ww. naruszenia przepisów postępowania organów administracji obu instancji winny skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. NSA podkreśla, że WSA nie mógł zastosować przepisu art. 145 § ust. 1 pkt c) ppsa, ponieważ nie stwierdził żadnych naruszeń przepisów postępowania. Sąd I instancji mógłby wyłącznie naruszyć ten przepis, gdyby oddalił skargę, pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, co jednak - jak wielokrotnie już wskazano - nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Na marginesie NSA wskazuje także na niestaranność pełnomocnika strony skarżącej, który np. zamiast poprawnie wskazać, że SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Policzna z dnia [...] stycznia 2009 r., błędnie pisze w skardze kasacyjnej o decyzji SKO z dnia [...] marca 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lipsko. Oczywiście żadna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Lipsko nie ma nic wspólnego z przedmiotową sprawą i toczącym się postępowaniem. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 ppsa w związku z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.