II SA/Wr 253/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2009r. w sprawie ze skargi D. i G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną skarżących i uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 10 października 2006r. sygn. akt II SA/Wr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 maja 2005r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z 15 lutego 2005r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku NSA przedstawił następującą wykładnię ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm./, którą tut. Sąd jest związany zgodnie z art. 190 p.p.s.a. W sprawie wymagało rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, czy osobę, która skutkiem umowy darowizny była użytkownikiem nieruchomości w dniu wejścia w życie omawianej ustawy tj. 24 października 2001r., lecz nie była nim jeszcze w dniu 26 maja 1990r. należy uznać za następcę prawnego osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Zagadnienie to należało rozwiązywać przy uwzględnieniu w toku wykładni konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, które sprzeciwiają się zróżnicowaniu sytuacji prawnej następców, którzy nabyli prawo wieczystego użytkowania przed dniem wejścia w życie ustawy i po tej dacie, od osób będących wieczystymi użytkownikami w dniu 26.05.1990r. Dokonując wykładni przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 26 lipca 2001r. w zgodzie z zasadami wynikającymi z konstytucji i z uwzględnieniem wyników wykładni systemowej uznać należało, że art. 1 ust. 2 ustawy odnosi się do następców prawnych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz niezależnie od tego, czy nastąpiło ono do 24.10.2001r. czy też po tej dacie, przy założeniu, że zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki ustalone w omawianej ustawie, niezbędne dla nabycia prawa własności nieruchomości. W piśmie z dnia 30.07.2008r. do organu I instancji skarżący podtrzymali wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb W. o pow. 1403 m2 na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001, gdyż wobec wykładni zawartej w wyroku NSA wydanym w nin. sprawie nie może być stosowany art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm./. Byłoby to sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, zasadą równości wobec prawa i zasadą zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego przez niego prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent W. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W obecnym stanie prawnym ukształtowanym w szczególności przez art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. nie było dopuszczalne stosowanie uchylonej ustawy poprzedniej. Byłaby niezgodna z zasadą praworządności wyrażoną w ust. 6 k.p.a., aby organ nie stosował ustawy z dnia 29 lipca 2005r., która stanowi jedyną podstawę materialnoprawną decyzji o przekształceniu. Wobec nieistnienia podstawy prawnej żądania skarżących, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 2 i 32 konstytucji przez brak zastosowania art. 1 ustawy z 26 lipca 2001r. oraz naruszenie art. 7 k.p.a., podkreślając znaczenie wyroku NSA, w którym przesądzono spełnienie przez nich przesłanek nieodpłatnego nabycia prawa własności. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie obowiązującej normy prawnej. Tymczasem zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. utraciły moc ustawy uwłaszczeniowe z dnia 26 lipca 2001r. i 4 września 1997r., zaś zgodnie z art. 8 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie uchylonych ustaw niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się ustawę nową. Skutkiem prawnym wyroku NSA była jedynie konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżących, według aktualnie obowiązujących przepisów. Skoro skarżący żądali nabycia własności na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001r, już nieobowiązującej, to nie było dopuszczalne wydanie decyzji merytorycznej. Organ nie był uprawniony do dokonania konstytucyjności art. 8 nowej ustawy. Nie wchodziło również w rachubę związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego /art. 153 p.p.s.a./, istniejące w granicach tożsamości sprawy. Odpadnięcie podstawy prawnej dotychczasowej sprawy uchyliło stan związania organu orzeczeniem sądu administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepisy art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. oraz art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. podlegały już wykładni w zgodzie z konstytucją w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i obecnie należy jedynie powołać zawarte tam wywody prawne, które Sąd w pełni podziela /patrz wyroki NSA z 24 września 2008r. I OSK 1369/07 i 1341/07 Lex nr 509708 i 509709/. Jak tam wskazano, według art. 1 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2001r. po nowelizacji, osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna. Uprawnienie do nabycia własności nieruchomości nabyły także osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób /art. 1 ust. 2 ustawy/. W międzyczasowym przepisie art. 8 nowej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005r. ustawodawca stwierdził, że do spraw wszczętych na podstawie poprzednich ustaw wymienionych w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej nowej ustawy. Ustawodawca posłużył się tutaj zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, a jego retrospektywne działanie, nie doznaje jakichkolwiek wyjątków. Jednak konstruując przepisy międzyczasowe ustawodawca winien mieć na uwadze następstwa retrospektywnego działania prawa uwzględniając, że nowe prawo nie może naruszać wyrażonej w art. 2 konstytucji zasady państwa prawa. Stanowienie przepisów przejściowych nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów /wyrok TK z 24.10.2000r. OTK ZU 2000 nr 7, poz. 256/, szczególnie ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku /wyrok TK z 13.04.19994r. OTK ZU 1999 nr 3, poz. 40/. Należało rozważyć sytuację w jakiej znaleźli się skarżący w chwili dokonania zmiany prawa. Wniosek o dokonanie przekształcenia złożyli oni w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001r. i co powinno być niewątpliwe w świetle powołanego na wstępie wyroku NSA powstało na ich rzecz uprawnienie /ekspektatywa/ nabycia prawa własności nieruchomości w trybie tej ustawy. Decyzja stwierdzająca nabycie własności z mocy prawa nosi również cechy decyzji deklaratoryjnej, zatem ekspektatywa skarżących została w sposób maksymalny ukształtowana. Skarżący mogli oczekiwać wydania decyzji w rozsądnym terminie. Wejście w życie nowej ustawy oznaczało drastyczne pogorszenie ich sytuacji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd o konieczności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy /wyroki TK z 22.06.1999r. OTK ZU 1999r. nr 5, poz. 100 i z 23.11.1998r. OTK ZU 1998r. nr 7, poz. 114/. Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw na równi z ochroną praw nabytych dotyczy w szczególności prawa własności z uwagi na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji. Dlatego NSA stwierdził, że przepis art. 8 w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. i niezakończonych decyzją ostateczną, narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych /maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa własności nieruchomości/. Co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania konstytucji także wtedy, gdy przybiera ono postać odmowy zastosowania przepisów ustawy pozostającego w sprzeczności z konstytucją. Mając na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych /por. wyrok TK z 24.10.2000r. OTK ZU 2000r. Nr 7, poz. 114 i z 10.04.2006r. OTK ZU 2006r. nr 4, poz. 42/ należało odmówić stosowania w nin. sprawie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej organ uwzględni ocenę prawną i wynikające z niej wskazania sądu co do dalszego postępowania, które winno być prowadzone w dalszym ciągu na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r., w związku z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. rozumianym w sposób wynikający z oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Należało zważyć, że powołany wyżej przepis art. 8 budził poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym w kontekście przedmiotowej sprawy. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny, w sytuacji gdy norma prawna budzi wątpliwości co do jej konstytucyjności, pożądane jest najpierw doprowadzenie do jej konstytucjonalizacji przez praktykę sądową /wyroki TK z 2.03. 2004r. OTK A 2004r. nr 3, poz. 16 i z 27.10.2004r. OTK A 2004r. nr 9, poz. 96/. Interpretując zatem ten przepis w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego /art. 2 konstytucji/ i ochrony własności /art. 21 ust. 1 konstytucji/, a także równość wobec prawa /art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji/ należało uznać, że nie ma on zastosowania do ochrony praw słusznie nabytych pod rządami powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. Bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a do daty zmiany prawa nie doczekały się ich realizacji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego i wydania nieprawidłowych decyzji /por. uchwała NSA OPS 6/99 z 21.02.2000r. ONSA 2000r. nr 3, poz. 89, uchwała NSA OPS 14/00 z 12.03.2001r. NSA 2001r. nr 3, poz. 101, wyrok NSA z 26.02.2003r. z glosą E. Łętowskiej OSP 2003r. nr 7-8, poz. 93/. Organ naruszył ponadto przepis art. 153 p.p.s.a. nie będący tylko przepisem procesowym, ale także zawierającym elementy materialnoprawne, gdy odnosi się do materialnoprawnej oceny sprawy /por. wyrok NSA z 12.06.2007r. II GSK 20/07 Lex nr 338613/. Oceny prawne przedstawione w powołanym na wstępie wyroku NSA były dla organu wiążące stosownie do art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a., podobnie jak oceny zawarte w nin. wyroku. Jak już podniesiono, w nin. sprawie nie ulegało wątpliwości spełnienie przez skarżących przesłanek ustawowych uwłaszczenia na gruncie ustawy z dnia 26 lipca 2001r., jak też, wbrew temu, co wywodził organ, nie powstała w tej sprawie konieczność stosowania ustawy nowej, lecz właśnie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001r. W następstwie zgodnej z konstytucją wykładni art. 8 nowej ustawy, wyłączającej stosowanie tego przepisu w nin. sprawie, nie dochodzi do naruszenia powołanej przez organ zasady praworządności poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia ustawy uchylonej. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B. 12.11.2009r.