II GSK 20/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Joanna Kabat -Rembelska Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Autorów ZAiKS od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 906/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Autorów ZAiKS na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 28 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania koncesyjnego na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz Stowarzyszenia Autorów ZAiKS kwotę 180 zł. (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 906/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Autorów ZAiKS w Warszawie na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 28 lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji postanowieniem z dnia 13 lutego 2004 r., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Autorów ZAiKS, utrzymała w mocy swoje postanowienie z dnia 18 grudnia 2003 r., odmawiające Stowarzyszeniu Autorów ZAiKS dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego "R. B." Sp. z o.o. w S. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż brak było przepisu nakazującego dopuszczenie do udziału w postępowaniu koncesyjnym organizacji społecznych, zaś Stowarzyszenie Autorów ZAiKS nie wykazało istnienia interesu społecznego w występowaniu w postępowaniu na prawach strony w prowadzonym postępowaniu koncesyjnym, o którym mowa wyżej. W skardze do Sądu Stowarzyszenie Autorów ZAiKS wniosło o uchylenie zaskarżonych postanowień wskazując, iż stanowisko zajęte przez organ koncesyjny narusza art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 563/04 stwierdził nieważność obu zaskarżonych postanowień oraz poprzedzającej je uchwały KRRiT z dnia 27 listopada 2003 r. nr [...]. Decyzją z dnia 1 grudnia 2005 r., nr [...] Przewodnicząca KRRiT, działając w oparciu o uchwałę KRRiT z dnia 29 września 2005 r. nr [...] oraz na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) - zwanej dalej "u.r.i t." - i art. 105 § 1 k.p.a., umorzyła postępowanie w sprawie wniosku Stowarzyszenia Autorów ZAiKS o dopuszczenie do udziału w postępowaniu koncesyjnym. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie została wniesiona skarga od decyzji koncesyjnej nr [...] z dnia 19 grudnia 2003 r., a zatem decyzja stała się ostateczna i wykonalna i w tej sytuacji postępowanie w sprawie o dopuszczenie Stowarzyszenia Autorów ZAiKS do udziału w sprawie stało się bezprzedmiotowe. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZAiKS zarzuciło, że decyzja o udzieleniu koncesji nie jest ostateczna z uwagi na nierozstrzygnięcie kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu koncesyjnym. W ocenie Stowarzyszenia organ koncesyjny powinien wydać decyzję merytoryczną a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia 28 lutego 2006 r. nr [...], działając w oparciu o uchwałę KRRiT z dnia 16 lutego 2006 r., Przewodnicząca KRRiT utrzymała w mocy decyzję z dnia 1 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2005 r. oraz podkreślił, iż wobec uprawomocnienia się decyzji koncesyjnej, postępowanie wszczęte przez Stowarzyszenie Autorów ZAiKS o dopuszczenie do udziału w postępowaniu koncesyjnym stało się bezprzedmiotowe, gdyż w chwili rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie istniał przedmiot postępowania, jakim było udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie Autorów ZAiKS wniosło o uchylenie decyzji Przewodniczącej KRRiT z dnia 8 lutego 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 1 grudnia 2005 r., podnosząc naruszenie przepisu art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja o udzieleniu koncesji spółce "R. B." jest prawomocna. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, iż zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu oprócz nieprawidłowej formy orzeczenia, gdzie zamiast decyzji powinno być wydane postanowienie, brak jest innych istotnych dla ostatecznego wyniku sprawy uchybień formalnoprawnych, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego aktu. Przedmiotowe postępowanie koncesyjne na rozpowszechnianie programu radiowego zakończone zostało w dniu 19 grudnia 2003 r. wydaniem decyzji nr [...] o udzieleniu koncesji na rzecz "R. B.". Decyzja ta nie została zaskarżona, przez co uzyskała walor ostateczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w myśl art. 110 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Przestaje być nią związany, jeżeli zostanie ona uchylona, wygaśnie lub zostanie zmieniona. Wojewódzki Sąd zaznaczył, iż taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem w chwili ponownego rozpoznawania przez organ wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia Autorów ZAiKS do udziału w postępowaniu koncesyjnym postępowanie to było już zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, powołując się na wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, iż instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy, jej istotą jest to, że samo postępowanie główne - merytoryczne jest w toku. Z powodu zakończenia postępowania koncesyjnego, wydanie postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia ZAiKS do udziału w tym postępowaniu było bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd nie podzielił poglądu skarżącego co do braku waloru prawomocności decyzji o udzieleniu koncesji na emitowanie programu radiowego ze względu na niezakończenie postępowania opisanego w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn rozważanie kwestii dotyczących interesu prawnego Stowarzyszenia nie było niezbędne, zdaniem Sądu, dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Skargą kasacyjną Stowarzyszenie Autorów ZAiKS zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. Stowarzyszenie zarzuciło wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów art. 16 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że decyzja o udzieleniu koncesji spółce "R. B." z dnia 19 grudnia 2003 r. stała się ostateczna, wobec czego skarżące Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do postępowania koncesyjnego oraz art. 35 § 1 i 2 i art. 8 k.p.a. polegającego na niezgodnym z prawem przedłużeniu postępowania. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, iż dotąd nie zostało wydane ostateczne i prawomocne postanowienie organu o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia skarżącego do postępowania koncesyjnego, a dopiero po uzyskaniu takiego postanowienia decyzja udzielająca koncesji stanie się ostateczna. Skarżący podniósł, że art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. zezwala na dopuszczenie przez organ organizacji społecznej do postępowania na prawach strony w toczącym się postępowaniu. Zdaniem skarżącego, wykładnia tego przepisu prezentowana przez organ a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwarza sytuację, w której organ całkowicie dowolnie, bez żadnej kontroli może tak sterować postępowaniem toczącym się na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., aby nie dopuścić wnioskującego do tego postępowania. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, wprawdzie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii dopuszczenia do postępowania koncesyjnego skarżący nie może składać żadnych wniosków w postępowaniu koncesyjnym, ale nie oznacza to, że decyzja o udzieleniu koncesji jest ostateczna i prawomocna. Zgodnie bowiem z art. 16 k.p.a. decyzja jest ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie, a w sprawie tej jest możliwe złożenie przez ZAiKS odwołania od decyzji udzielającej koncesji, jeżeli Stowarzyszenie zostanie dopuszczone do postępowania koncesyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodnicząca KRRiT wniosła o odrzucenie tejże skargi z uwagi na brak przytoczenia podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 176 p.p.s.a., a w przypadku niepodzielenia przez Sąd tego poglądu, wniosła o oddalenie skargi na mocy art. 184 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek organu o odrzucenie skargi kasacyjnej nie jest zasadny, gdyż skarga kasacyjna odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a., w tym zawiera przytoczenie podstaw kasacyjnych, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów art. 16 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 2 i art. 8 k.p.a., a także zawiera uzasadnienie powołanych podstaw kasacyjnych. Na wstępie należy zaznaczyć, że z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 563/04 wynika, że przy pismach Sądu z dnia 13 lipca 2005 r. przesłane zostały pełnomocnikom organu i Stowarzyszenia oraz koncesjonariuszowi prawidłowo brzmiące odpisy wyroku z uzasadnieniem z dnia 1 lutego 2005 r., stwierdzającego nieważność orzeczeń organu o odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o udzielenie spółce "R. B." koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Ze zwrotnych poświadczeń odbioru wynika, że odpisy te zostały doręczone: spółce "R. B." w dniu 19.07.2005 r., pełnomocnikowi Przewodniczącej KRRiT w dniu 28.07.2005 r., pełnomocnikowi Stowarzyszenia ZAiKS w dniu 15 lipca 2005 r. W końcowym akapicie uzasadnienia tego wyroku Sąd wskazał, że w wyniku stwierdzenia nieważności orzeczeń Przewodniczącej KRRiT oraz poprzedzającej uchwały KRRiT, orzeczenia te zostają wyeliminowane z obrotu prawnego i odżywa postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego, a zatem KRRiT powinna po raz drugi i w sposób właściwy rozpatrzyć merytorycznie wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy w granicach określonych tym wnioskiem, ewentualnie rozważyć przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej aspekty zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. pozostają ze sobą w bezpośrednim i ścisłym związku, składając się w istocie na zasadniczy zarzut, jak to podniesione zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaakceptowania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonanej przez organ, prowadzącej do sytuacji, że organ może dowolnie tak sterować postępowaniem, aby złożony wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania na prawach strony stał się bezprzedmiotowy z powodu zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie podniósł, powołując się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04 (LEX nr 165912), że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Jednakże ten ogólnie słuszny co do zasady pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji art. 31 k.p.a., który wprowadza proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 k.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela wniosku, jaki z powyższego poglądu wyciągnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, akceptując stanowisko organu o bezprzedmiotowości postępowania z wniosku Stowarzyszenia ZAiKS o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu koncesyjnym z powodu zakończenia tego postępowania decyzją zanim doszło do ostatecznego i prawomocnego rozpatrzenia powyższego wniosku. W tym miejscu na marginesie skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że art. 126 k.p.a. wymienia wyczerpująco przepisy k.p.a. dotyczące decyzji, które stosuje się odpowiednio do postanowień. Wśród tych przepisów nie jest wymieniony art. 105 k.p.a., na co nie zwrócił uwagi ani organ administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny. Natomiast Wojewódzki Sąd trafnie podkreślił, że formą orzeczenia rozstrzygającego co do wniosku z art. 31 § 1 k.p.a. powinno być, stosownie do przepisów art. 31 § 2 k.p.a., postanowienie a nie decyzja. Na konieczność odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o związku wniosku organizacji społecznej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z tym postępowaniem wszczętym z inicjatywy innego podmiotu do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy wskazują, poza powołanym wyrokiem NSA z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, także inne przykłady z orzecznictwa NSA, np. wyrok z dnia 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99 (z glosą J. Borkowskiego - OSP 2000 r., nr 7-8, poz. 112) i z dnia 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04 / ONSAiWSA 2005 r., nr 6, poz. 111). W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego stowarzyszenia ZAiKS o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu kasacyjnym został złożony organowi w dniu 7 listopada 2003 r. Postanowienie Przewodniczącego KRRiT odmawiające dopuszczenia zostało wydane dnia 18 grudnia 2003 r., a następnie utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 13 lutego 2004 r. Skarga Stowarzyszenia na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona została w dniu 22 marca 2004 r. i wpłynęła do tego Sądu w dniu 23 kwietnia 2004 r. Decyzja o przyznanie koncesji spółce "R. B." na rozpowszechnianie programu radiowego została wydana w dniu 19 grudnia 2003 r., tj. następnego dnia po dniu wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia ZAiKS do udziału w sprawie. W takiej sytuacji nie można zarzucić Stowarzyszeniu, że nie skorzystało ze skargi na bezczynność organu w rozpatrzeniu jego wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, zanim doszło do wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie koncesyjne, jeżeli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie nie mogło także złożyć odwołania od wydanej decyzji, skoro w żadnej formie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu koncesyjnym. Jest niekwestionowane bowiem, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) dopiero po dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu, co powinno nastąpić przez wydanie pozytywnego postanowienia z art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04 - ONSA 2005, z. 6, p. 111), ale może być także wynikiem faktycznego uczestniczenia jej w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 1988 r., IV SA 855/88 - ONSA 1990, nr 1, poz. 3 i 20 października 2005 r., II OSK 94/05 - LEX nr 201347). W rozpatrywanej sprawie w następstwie wniesionej do Sądu przez ZAiKS skargi na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie Sąd stwierdził nieważność postanowień w tym przedmiocie. Doszło zatem do wydania decyzji kończącej postępowanie koncesyjne zanim postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępwoaniu stało się prawomocne, przy czym okazało się, że odmowa ta dotknięta była wadą nieważności. Wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed wyczerpaniem przez ZAiKS środków zaskarżenia postanowienia o odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w tej sprawie, nastąpiło bez jego przyczynienia się do takiego toku postępowania. W takim stanie rzeczy nie można uznać, że wygasło uprawnienie stowarzyszenia ZAiKS z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wniosek został złożony w toku postępowania, wnioskodawca nie miał procesowego wpływu na prawomocne rozstrzygnięcie jego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie i decyzji tej nie mógł zaskarżyć przed prawomocnym rozstrzygnięciem wniosku, a uznanie wniosku za bezprzedmiotowy uniemożliwia Stowarzyszeniu z tego tylko powodu skuteczne podejmowanie jakichkolwiek własnych - na prawach strony - czynności procesowych zmierzających do zweryfikowania tej decyzji. Nie można zatem mówić o niezasadności z powodu bezprzedmiotowości wniosku ZAiKS złożonego w toku postępowania o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, teza, że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy, ma pełne odniesienie do sytuacji, jeżeli wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest złożony w czasie, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie dlatego, że nie zostało ono wszczęte bądź dlatego, że zostało ostatecznie zakończone. Natomiast załamuje się ona w sytuacji, gdy wniosek organizacji społecznej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. został złożony w toku postępowania administracyjnego i przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej sytuacji nie staje się on bezprzedmiotowy mimo formalnie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie, chyba że organizacja społeczna zaniedbała wykorzystania środków procesowych przeciwko bezczynności organu w rozpatrzeniu jej wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. Od wyniku merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku zależy bowiem, czy organizacja społeczna będzie mogła realizować swoje uprawnienia wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w sprawie na prawach strony w postępowaniach dotyczących tej materialnoprawnej sprawy, np. domagać się doręczenia decyzji wydanej w sprawie, składać odwołania od decyzji, czy żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie, jak to już wyżej zostało zaznaczone, stowarzyszeniu ZAiKS nie można przypisać zaniedbania w zaskarżeniu bezczynności organu koncesyjnego w rozpatrzeniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Podnieść przy tym należy, że przy stanowisku zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o bezprzedmiotowości wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie z powodu wydania - formalnie ostatecznej - decyzji kończącej postępowanie w sprawie, także skarga na omawianą bezczynność musiałaby zostać uznana za bezprzedmiotową. Gdyby bowiem nawet nie było wydane przez organ postanowienie o dopuszczeniu do udziału w sprawie a organizacja społeczna zaskarżyłaby do sądu administracyjnego bezczynność organu w rozpatrzeniu tego wniosku, to wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, która stałaby się decyzją formalnie ostateczną przed rozpoznaniem przez sąd skargi na powyższą bezczynność, uczyniłoby, przy powyższym stanowisku, bezprzedmiotowym rozpoznanie przez sąd tej skargi z uwagi na treść art. 149 p.p.s.a. Ze wszystkich powyższych rozważań wynika, że stanowisko, iż wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do toczącego się postępowania w sprawie (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.) staje się niezasadny jako bezprzedmiotowy z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie, nie jest prawidłowe, gdyż prowadzi w istocie do pozbawienia przepisów art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 realnego znaczenia. Mianowicie, nierozpatrzenie tego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego i wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia, czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. W rozpatrywanej sprawie, przyjęcie bezprzedmiotowości wniosku stowarzyszenia ZAiKS z powodu wydania decyzji kończącej postępowanie koncesyjne oznacza w istocie uznanie, że z tego powodu wygasło uprawnienie tej organizacji do udziału w tym postępowaniu. Ponieważ zaś do postanowień nie stosuje się art. 105 k.p.a., to z uwagi na powyższą przyczynę, przyjętej przez organ i zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "bezprzedmiotowości postępowania wobec wniosku skarżącego Stowarzyszenia", należy uznać, że jest to w istocie odmowa dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w tej sprawie wskutek wygaśnięcia z powyższej przyczyny jego uprawnienia, określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. Nastąpiło to wskutek błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., którą zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, co jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., zarzucanym w skardze kasacyjnej. Jak to już bowiem wyżej wywiedziono, w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższa cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Przepisy art. 31 p§ 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Źródłem udziału w postępowaniu "na prawach strony" są przesłanki o charakterze także materialnoprawnym, a mianowicie cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Jak to już podniesiono wyżej, art. 31 k.p.a. związany jest z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania przy załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interesy te wynikają zaś przede wszystkim z norm prawa materialnego. Zasada ta wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy. Zasada ta pozostaje w związku z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która odnosi się do norm prawa materialnego. Skoro zatem uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oparte jest na celach statutowych tej organizacji oraz na interesie społecznym, to przepisy art. 31 §§ 1-4 k.p.a. mają nie tylko charakter proceduralny lecz także materialnoprawny. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w istocie tylko do kwestii uznania bezprzedmiotowości wydania postanowienia w sprawie dopuszczenia stowarzyszenia ZAiKS do udziału w postępowaniu koncesyjnym w tej sprawie, akceptując stanowisko organu w tym zakresie zawarte w zaskarżonym postanowieniu (zwanym błędnie przez organ decyzją). Nie odniósł się natomiast do zagadnienia merytorycznych przesłanek dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, tj. celów statutowych Stowarzyszenia i interesu społecznego w kontekście art. 36 ust. 1 i 2 u.r.i t., mimo że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a także w skardze Stowarzyszenia na to postanowienie oraz w odpowiedzi organu na tę skargę, kwestie te były podnoszone. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd ograniczył się jedynie do lakonicznych stwierdzeń, że zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego oraz, że odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony danego podmiotu następuje wówczas, gdy organ administracji ustali, że osoba zgłaszająca żądanie nie ma interesu prawnego, że interes prawny organizacji społecznej może być badany w różnych stadiach tego postępowania w zależności od podejmowanych czynności procesowych i składanych wniosków. Ze wszystkich powyższych względów zasadny jest wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W kontekście zawartych w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku sformułowań o interesie prawnym osoby zgłaszającej żądanie, w tym interesie prawnym organizacji społecznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie miał na uwadze, że w art. 31 k.p.a. nie chodzi o interes prawny organizacji społecznej w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, lecz o to, czy interes społeczny związany z materialnoprawnym przedmiotem sprawy i z celami statutowymi tej organizacji uzasadnia jej udział na prawach strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej interesu prawnego innego podmiotu, będącego stroną postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z p 14 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).