II SA/Łd 654/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania. LS 1 U Z A S A D N I E N I E Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił A. B. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej, zbiornika bezodpływowego z lokalną kanalizacją sanitarną na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości B, w gminie Z. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podczas przeprowadzonej wizji lokalnej w terenie, a także po dokonaniu analizy istniejącej zabudowy stwierdzono, że na działkach o numerach ewidencyjnych : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] brak jest zabudowy. Wobec tego nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 4 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Z. złożyła A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość nie ma zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej; - § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym sporządzeniu analizy i nieuwzględnieniu istniejącej zabudowy sąsiedniej, która umożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; - art. 79 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu; - art. 81 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się uniemożliwieniem stronie wypowiedzenia się, co do okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji; - art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie przejawiające się w braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji, które nie zawiera wyjaśnienia całości podstawy prawnej decyzji, w szczególności, co do spełnienia przesłanek z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – w następstwie rozpoznania wniesionego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że decyzją nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy Z., po rozpatrzeniu wniosku A. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że co prawda organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w mniejszej odległości niż powinien z jednej strony działki, czym naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, lecz ta nieprawidłowość nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że bezsprzecznie na działkach sąsiednich nie ma żadnej zabudowy, a nawet jeśli by został wzięty pod uwagę obszar większy, to nadal byłby to obszar niezabudowany budynkami mieszkalnymi. Wobec tego, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, - organ wskazał, iż należało podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, co do braku spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś odnośnie zarzutu dotyczącego braku dostępu do drogi publicznej Kolegium uznało go za niezrozumiały, bowiem fakt dostępu do drogi publicznej pozostawał niewątpliwy i niewymagający wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze, zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki, objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie, bowiem do treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 ustawy, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organów administracji, nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p, ponieważ planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji istniejącej na analizowanym obszarze, bowiem na terenie objętym analizą, żadna z działek sąsiednich, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Stanowisko organów orzekających w tej kwestii jest chybione, bowiem ratio legis art. 61 u.p.z.p "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06 - Lex nr 355295). Działką sąsiednią, według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06 (LEX nr 322451), jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podobną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 - Lex nr 194346). W świetle przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych, należy uznać, iż zasadny jest wniosek, że pojęcie "dobrego sąsiedztwa", wynikające z regulacji art. 61 ust. 1, należy rozważać możliwie szeroko, stosując wykładnię sensu largo. Wykładnia ścieśniająca (sensu stricte) tego pojęcia, którą przyjęły organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, twierdząc, iż działki sąsiednie, znajdujące się w granicach obszaru analizowanego są niezabudowane, prowadzi do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy. Pamiętać należy, że wolą ustawodawcy z jednej strony jest ochrona ładu przestrzennego, z drugiej zaś strony chodzi o to, by chronić służące obywatelom prawo własności, dając im możliwość zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojecie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Przedmiotowa działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie niezabudowanych działek, jednak w niewielkiej odległości, za rzeką Czarnawką znajdują się działki zabudowane. W sposób nie budzący wątpliwości taki wniosek można wyciągnąć analizując załączoną do akt postępowania mapę sytuacyjną. W takiej sytuacji rodzi się pytanie o to, jakimi kryteriami kierował się organ pierwszej instancji określając wielkość obszaru analizowanego. Skoro przepisy prawa określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, to nie oznacza to, iż organy wolne są od obowiązku wyjaśnienia, dlaczego na potrzeby konkretnej sprawy przyjęły najmniejszą możliwą wielkość tego obszaru. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi nadużycie uznaniowego sposobu stosowania prawa. W realiach niniejszej sprawy należy zatem wskazać, iż organy obu instancji w swych decyzjach nie wyjaśniły, jakimi przesłankami kierowały się przy określaniu obszaru analizowanego. Co więcej nie wyjaśniono, na jakiej podstawie organ odwoławczy oparł tezę, że mimo wyznaczenia, przez organ pierwszej instancji, obszaru analizowanego w wielkości sprzecznej z minimalnymi kryteriami wymaganymi przez prawo, to i tak szerszy zakres obszaru analizowanego nie obejmowałby zabudowań za rzeką Czarnawką. Powyższe kwestie mają zasadnicze znaczenie dla możliwości prawidłowego dokonania analizy architektoniczno – urbanistycznej terenów sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji. Tak długo, jak kwestie te nie zostaną przez organy administracji wyjaśnione w sposób logiczny i przekonujący, nie będzie można mówić nawet o możliwości poczynienia takich ustaleń faktycznych, które gwarantować będą prawidłowość orzekania w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie precyzyjne wyjaśnienie - z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku - jakimi kryteriami kierowały się organy administracji wyznaczając wielkość obszaru analizowanego. Ponadto niezbędne będzie wyjaśnienie przez organy prowadzące postępowanie czy przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe kryteria przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności czy działka, na której ma być zrealizowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, skoro w skardze zawarte jest oświadczenie strony skarżącej, iż takowy dostęp jest zapewniony przez działkę nr [...], która nie należy do A. B., zaś prawo służebności drogi koniecznej dopiero będzie ustanowione. Ponadto należało będzie jednoznacznie wykazać czy działka jest gruntem rolnym chronionym ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), czy takim gruntem nie jest. Wyjaśnienia wymaga również kwestia możliwości uzbrojenia tegoż terenu. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a.), polegającym na nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.o.