I OSK 16/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Agnieszka Gugała- Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 142/09 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Ostrowie Wlkp. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odsetek i w tej części oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części. Wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 142/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.K., uchylił decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2998 r. nr [...] znak [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Ostrowie Wlkp. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono S.K. wypłaty odsetek od wypłaconego uposażenia oraz potrąceń z tego uposażenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy: S.K. został zwolniony ze służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy z dniem [...] lutego 2003 r., w związku z likwidacją stanowiska z uwagi na rozkaz w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień, jednak wobec stwierdzenia nieważności – decyzją z dnia [...] maja 2006 r. – rozkazu o zwolnieniu, przywrócony do służby od [...] czerwca 2006 r. Po przywróceniu do służby otrzymał zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskiej za okres od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia, od których potrącono kwoty z tytułu odprawy, ekwiwalentu za urlop, a wobec tego S.K. wystąpił o wypłacenie dokonanych potrąceń oraz odsetek za nieterminową wypłatę uposażenia. Wojskowy Komendant Uzupełnień w Ostrowie Wlkp. odmówił wypłaty, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., która utrzymana została w mocy przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Organy stanęły na stanowisku, że wobec stwierdzenia nieważności zwolnienia ze służby świadczenia związane z tym zwolnieniem stały się nienależne, nadto w okresie pozostawania poza służbą pobierał emeryturę wojskową, zaś co do odsetek to roszczenie jest nieuzasadnione, gdyż można je naliczyć dopiero od daty stwierdzenia nieważności zwolnienia i za zwłokę, a wypłata świadczenia za czas pozostawania poza służbą została wypłacona bez zwłoki. Odmowie tej S.K. zarzucił, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, rażące naruszenie prawa, tj. art. 103 ust. 1 i art. 75 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Uchylając decyzję organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: Skutek stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby jest taki, iż jest ona wadliwa od daty jej wydania, zatem skarżący nie został skutecznie zwolniony ze służby, a wobec tego analiza art. 81 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który ustala terminy wypłaty świadczeń związanych z tą służbą, w związku z art. 75 ust. 3, stanowiącym o wypłacie odsetek w związku ze zwłoką w wypłacie uposażenia, prowadzi do wniosku, że organy pozostawały w zwłoce, tzn. odmowa wypłaty odsetek narusza art. 81 ust. 13 i art. 75 ust. 3 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 1 tej ustawy potrąceń z uposażeń można dokonać tylko na zasadach wynikających z przepisów o wynagrodzeniu za pracę, zatem z Kodeksu pracy, który przewiduje zgodę pracownika na potrącenie, w aktach takiej brak, zatem potrącenie narusza ww. przepis. W takim stanie rzeczy decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reprezentowany przez radcę prawnego, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892), poprzez wadliwe przyjęcie, iż stronie przysługują odsetki ustawowe, bowiem organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce, – art. 81 ww. ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługuje uposażenie, dodatki i inne należności oznaczone w art. 73 od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej wraz z odsetkami ustawowymi; 2) naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. W uzasadnieniu skargi podniesiono: skarżący został przeniesiony do rezerwy, zatem w czasie pozostawania w niej otrzymał emeryturę wojskową i wobec tego nie mógł mieć jednocześnie statusu żołnierza zawodowego i przeniesionego do rezerwy, a wobec tego dopóki pozostawała w obrocie decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, nie powstawało roszczenie o zapłatę uposażenia za okres pozostawania w rezerwie. Skoro roszczenie o wypłatę uposażenia powstało po stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnienie ze służby, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki prawa do odsetek, za każdy miesiąc, kiedy skarżący miał status przeniesionego do rezerwy. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania, przy tym również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 152, art. 119 pkt 2, art. 120 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie za podstawę do uchylenia decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia. Gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni i zastosował art. 75 ust. 3 i art. 81 ustawy o służbie wojskowej decyzja organu II instancji zostałaby utrzymana w mocy. S.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, iż jeśli w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w § 2 tego artykułu, skutkująca nieważnością postępowania Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w takich ramach, jakie zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem należało rozpoznać sprawę w takich granicach na jakie pozwalają podstawy skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, a wobec tego należało zacząć od tego drugiego zarzutu, tj. nieważności przepisów postępowania. Artykuł 176 P.p.s.a. stanowi, iż jednym z elementów skargi kasacyjnej są jej podstawy oraz ich uzasadnienie. Wynika z niego zatem, że zarzut przytoczony w podstawach skargi powinien zostać wyjaśniony w jej uzasadnieniu. Szef Wojewódzkiego Sztabu zarzucił wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, natomiast w uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż "bez wątpienia wskazane naruszenia przepisów postępowania jakich dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny, w tym również naruszania art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152, art. 119 pkt 2, art. 120 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie za podstawę do uchylenia decyzji organu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, miało istotny wpływ na wynik sprawy i na treść orzeczenia Sądu". Stwierdzić należy, że zarzut skargi jest niezrozumiały, a uzasadnienie zupełnie nie wyjaśnia na czym naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. miałoby polegać to samo dotyczy naruszenia przepisów P.p.s.a. i k.p.a. wskazanych w uzasadnieniu skargi. Uznać należy, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. i podkreślić, że rozstrzygnięcie Sądu, tj. uchylenie decyzji nastąpiło z uwagi na to, iż Sąd stwierdził naruszenia prawa materialnego przez organ, zatem podstawę uchylenia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. Można powiedzieć, że przepis ten Wojewódzki Sąd naruszył ale tylko dlatego, iż uchylił decyzje. Jednak uchylenie związane było z prawem materialnym, gdyż w jego przepisach zasadza się istota sprawy. Wojewódzki Sąd naruszył prawo materialne, tj. przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892), dalej "ustawa" wskazane w podstawach skargi kasacyjnej, nie zaś przepisy postępowania. W sprawie występowały dwie kwestie – potracenie ze świadczenia i odsetki za zwłokę od wypłaconego uposażenia, co było związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu S.K. z zawodowej służby wojskowej. O wypłatę odsetek i zwrot potrąconego świadczenia wystąpił bowiem S.K. czego mu odmówiono zaskarżonymi przez niego decyzjami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd ten uznał, że organy uchybiły przepisom ustawy tak co do odsetek, tj. art. 75 ust. 3 w zw. z art. 84 ust. 1-3 ustawy, jak i co do potrącenia, tj. art. 103 ust. 1 ustawy w zw. z art. 87 § 1 i art. 91 § 1 k.p. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 75 ust. 3 i art. 81 ustawy, przy czym zarówno ze sformułowania zarzutów w tym dot. naruszenia art. 81, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że choć wyrok został zaskarżony w całości to jednak zarzuty skargi i ich uzasadnienie dotyczą jedynie kwestii odsetek. Oznacza to, że będąc związany zasadą wynikającą z art. 183 § 1 P.p.s.a., o czym była mowa na wstępie, Naczelny Sad Administracyjny musiał się ograniczyć tylko do tego aspektu sprawy. W pozostałej części, tj. kwestii, o której mowa w art. 103 ust. 1 ustawy, tj. potrąceń, skargę kasacyjną należało oddalić, albowiem nie został w tej materii postawiony żaden zarzut, mimo, jak wskazano wyżej, zaskarżono wyrok w całości. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną dostrzega błędy i uchybienia zaskarżonego wyroku, jednak związanie granicami skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a. pozwala tylko na rozpoznanie sprawy w ramach zarzutów. Oznacza to, że może zdarzyć się, iż wadliwe rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostaje w mocy, jeżeli zarzut skargi kasacyjnej nie pozwala na zajęcie się przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego musiała pozostać kwestia tzw. "potrącenia" bowiem nie postawiono co do niej zarzutu w skardze kasacyjnej. Uwzględnić natomiast należało zarzut naruszenia art. 75 ust. 3 i art. 81 ustawy w zakresie dotyczącym kwestii odsetek i w tym zakresie uchylić należy wyrok i oddalić skargę. Nie można bowiem podzielić w tej materii poglądy wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest niewątpliwe aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym wstecz, tzn. od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jednakże okoliczność, że dana decyzja administracyjna działa ex tunc nie przesądza jeszcze o tym, że jest ona pod każdym względem, zarówno w sferze materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, wyłącznie aktem o charakterze deklaratoryjnym. W teorii prawa o postępowaniu administracyjnym zwraca się uwagę, że stwierdzenie nieważności nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również doniosłe elementy nowego stanu prawnego i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym. Dopiero od dnia doręczenia stronom prawdopodobieństwo nieważności kwestionowanej decyzji ustępuje miejsca urzędowemu, władczemu potwierdzeniu jej ciężkiej wadliwości, a okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności ustaje w dacie ostateczności aktu nadzorczego. Przy ocenie skutków prawnych decyzji nieważnościowej nie można ograniczać się zatem tylko do cech deklaratywności, a pomijać jej elementów konstytutywnych. Moc obowiązująca w czasie decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym, lecz działa także na przyszłość. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 762). Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć trzeba, że dopiero z chwilą stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu Sławomira Kuźmierczyka ze służby wojskowej, obalona została moc obowiązująca tego wypowiedzenia. Decyzja o zwolnieniu została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, tj. od chwili jej wydania, co oznacza jednak, że już od tej daty zostały zniesione automatycznie wszystkie skutki dokonanego wypowiedzenia. W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że nawet wadliwe akty konstytutywne (a taki charakter noszą akty w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej), do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wywołują określone skutki w sferze prawa materialnego (zob. np. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 143). Decyzja o zwolnieniu Sławomira Kuźmińskiego dotknięta ciężką wadliwością prawną, do czasu stwierdzenia jej nieważności zachowała moc erga omnes i korzystając z domniemania ważności wywołała określone skutki prawne. W jej następstwie doszło bowiem do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a także nabycia przez niego prawa do emerytury wojskowej. W okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej skarżący przestał być czynnym żołnierzem zawodowym, a uzyskał nowy status przeniesionego do rezerwy i emeryta wojskowego. W tym czasie zaktualizowały się wobec niego inne uprawnienia finansowe, prawo do świadczeń przysługujących w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego oraz świadczeń ubezpieczeniowych, a nie prawo do należności z tytułu pełnienia zawodowej służbie wojskowej. Skoro S.K. przestał być czynnym żołnierzem zawodowym, to nie przysługiwało mu prawo do uposażenia, a tym samym nie powstawało roszczenie o jego zapłatę. W konsekwencji, jeżeli z uwagi na fakt, iż w okresie między dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego a stwierdzeniem nieważności decyzji w tym zakresie organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia, wobec niepozostawania przez skarżącego w zawodowej służbie wojskowej, to nie sposób przyjąć, aby mogło dojść do zwłoki w wypłacie uposażenia, liczonej według terminów, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Reasumując, należy stwierdzić, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc może co do zasady powstać dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek służbowy, to nie ma podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione przesłanki nabycia prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy, za każdy miesiąc okresu, w którym żołnierz miał status przeniesionego do rezerwy. Wojewódzki Sąd błędnie zatem zinterpretował art. 75 ust. 3 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i 184 P.p.s.a.