II SA/Gl 767/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta Ż. z dnia [...] w sprawie zaopiniowania przedstawionych przez Prezydenta Miasta Ż. zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Ż. – jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Ż., działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny zaopiniowała pozytywnie przedstawione zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Ż. W opinii organu nadzoru została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a w szczególności powołanych powyżej przepisów. Zdaniem Wojewody wszystkie organy, w tym rada miasta, działają na podstawie i w granicach prawa, czyli zgodnie z zasadą "co nie jest dozwolone, jest zabronione". Żaden z przepisów prawa nie upoważnia rady do opiniowania przygotowanych przez prezydenta zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy, tym bardziej, że brak jest także podstaw dla przygotowania takich zasad przez organ wykonawczy gminy (są to bowiem wyłączne kompetencje rady miasta). Do czasu określenia tych zasad przez organ stanowiący gminy (na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a powołanej ustawy) wójt, prezydent może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prezydent Miasta Ż. reprezentujący Gminę Ż., zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia po upływie ustawowego 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały Wojewodzie [...] oraz przez wadliwe uznanie sprzeczności z prawem uchwały skutkujące jej nieważnością, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] otrzymał uchwałę Rady Miasta Ż. Nr [...] w dniu [...] a rozstrzygnięcie zostało opatrzone datą [...], a zatem zostało wydane w [...] dniu od doręczenia uchwały. Niezależnie od tego podniósł, iż Wojewoda w rozstrzygnięciu nie rozważył treści określonej w zasadach sprzedaży opiniowanych przez Radę Miasta Ż., ograniczając się do stwierdzenia, że zasady te powinna Rada uchwalić a nie tylko opiniować. Podnosząc, że przedstawione do zaopiniowania Radzie przepisy to szczegółowa procedura sprzedaży mieszkań, będąca powtórzeniem przepisów ustawowych, których Rada, przynajmniej w takiej formie i treści nie mogłaby uchwalić, nie narażając się na rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające ich nieważność. Dlatego jedynie zaopiniowała przedstawioną procedurę. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady należy m.in. stanowienie o kierunkach działania prezydenta miasta i w ocenie skarżącej zaopiniowanie przedstawionych przez organ wykonawczy zasad mieści się w pojęciu "stanowienie o kierunkach działania", nie naruszając przy tym kompetencji organów gminy. Wskazała nadto, że odrębną uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta Ż. uchwaliła zasady gospodarowania nieruchomościami i określił, że ich zbywanie (także lokali mieszkalnych) należy do kompetencji Prezydenta Miasta Ż. Dlatego też, mając powyższe na uwadze, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] należy uznać za wadliwe. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazał, iż zaprezentowane w niej stanowisko stoi w sprzeczności m.in. z konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Organy administracji publicznej, w tym rada miejska, zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, czyli działają one w myśl zasady "co nie jest dozwolone jest zakazane", gdy tymczasem skarżąca wydaje się opierać na odmiennej zasadzie "co nie jest zakazane jest dozwolone", a takie postępowanie jest sprzeczne z zaprezentowanym powyżej art. 7 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, iż przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym mówi o "wydaniu" rozstrzygnięcia nadzorczego, co w ocenie Wojewody [...] oznacza podpisanie go przez uprawnioną osobę przez upływem wyznaczonego – trzydziestodniowego terminu. W niniejszej sprawie termin ów został zachowany, gdyż [...] (jako 30-ty dzień liczony od dnia wpływu uchwały do organu) był dniem ustawowo wolnym, czyli termin upływał w kolejnym dniu roboczym, czyli właśnie w dniu [...]. Fakt wysłania czy doręczenie rozstrzygnięcia po upływie tego terminu nie ma znaczenia dla jego ważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyższej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności wymaga rozważenia kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Problem ten w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje kontrowersyjny, a orzecznictwo w tym zakresie niejednolite. Skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko, iż uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wygasa wraz z upływem ostatniego dnia wyznaczonego terminu. Bezsporny w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż zakwestionowana uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dnia [...]. Zatem stosownie do treści art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) trzydziestodniowy termin w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu [...] (dzień ustawowo wolny od pracy). Termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin materialny nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Nie oznacza to jednak, iż organ taki nie ma możliwości działania i nie może skutecznie eliminować z obrotu prawnego uchwały czy zarządzenia dotknięte wadami, może bowiem zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego (w myśl art. 93 ust. 1 tej ustawy). Sposób liczenia wymienionego powyżej terminu, a za tym idzie ocena jego zachowania jest w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygana niejednolicie. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 100 r. o samorządzie gminnym "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym ni z 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Nie polega sporowi, że wskazany termin jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności. W literaturze jak dotąd przeważał pogląd, iż w zakresie obliczania tego terminu, należy odpowiednio stosować przepisy art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego. (zob: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P.Chmielnickiego, W-wa 2004, LexisNexis, s.552 w nawiązaniu do stanowiska wyrażonego przez Z. Kmieciaka i W Ćhróścielwskiego w pracy "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną" Warszawa 1995, s. 58-59. Opierając się jednak na treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio", nasuwają się uzasadnione wątpliwości czy stanowisko takie może być zaakceptowane w postępowaniu nadzorczym. Zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają bowiem art. 1 do art. 5 tego Kodeksu. W art. 1 wskazano, że przepisy tego Kodeksu normują postępowania przed organami administracji publicznej lub innymi powołanymi organami w sprawach indywidualnych czy w sprawach wydawania zaświadczeń i w sporach o właściwość. Postępowanie nadzorcze, w ocenie składu orzekającego nie mieści w zakresie wyznaczonym powyższym artykułem, a dodatkowo, co zostało zacytowane powyżej, wskazany przepis art. 91 ust. 5 mówi o odpowiednim stosowaniu, czyli nie stosowaniu wprost, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydaje się zatem, że regulacja dotycząca terminu skorzystania z uprawnień nadzorczych zawarta jest w całości tylko w ustawie o samorządzie gminnym. Takie stanowisko w sprawie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2008 r. (sygn. II OSK 1216/08), gdzie stwierdził, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyznana w Konstytucji samodzielność samorządu terytorialnego, podlega ochronie sądowej, co powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja w art. 171 stanowiąc, "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności" oraz art. 91 i 03 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 powołanej już ustawy o samorządzie gminnym stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy wyznacza granice czasowe realizacji wskazanej kompetencji nadzorczej. Według art. 93 ust. 1 ustawy "po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, w terminie nie dłuższym niż trzydzieści dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw by w tym zakresie stosować art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można go zatem stosować do obliczania terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Nadto Sąd Naczelny podkreślił, że oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, a dla zachowania powyższego 30-dniowego terminu musi być ono doręczone najpóźniej w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji organu nadzoru. Mając powyższe na względzie wypada podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy uchwała organu gminy doręczona została organowi nadzoru w dniu [...], to samo wydanie rozstrzygnięcia w dniu [...] nastąpiło z naruszeniem przewidzianego w ustawie 30-dniowego terminu, który upłynął w dniu [...]. Nadto, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej orzeczeniu, oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie w dniu, w którym upływa ustawowy termin korespondencji nadzorczej, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło dopiero w dniu [...]. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z uchybieniem ustawowego terminu. Nie wnikając w merytoryczną treść rozstrzygnięcia, wypada tylko dodać, że organ nadzoru podtrzymując swoje twierdzenia w tym zakresie może skorzystać z uprawnienia wskazanego w art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stąd na mocy art.148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia odstąpiono od orzeczenia dotyczącego jego wykonalności na podstawie art.152 cytowanej ustawy.