II SA/Gl 228/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Magdalena Matuszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na S.G. karę pieniężną w łącznej kwocie 3.500 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz niedysponowania przez kierowcę wykonującego transport drogowy odpisem wymaganej licencji. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Przedmiotowa decyzja została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2008 r., II SA/Gl 8/08 stwierdzającym nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] nr [...] z uwagi na wydanie tych decyzji z naruszeniem właściwości instancyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariusze Referatu Grup Mobilnych zatrzymali do kontroli na drodze krajowej DK [...] w K. należący do S.G. samochód ciężarowy [...], którym kierował brat właściciela W.G. Kierujący nie posiadał wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, jak i dowodu uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych, do których posiadania był zobowiązany przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Obowiązek uiszczenia opłaty drogowej wynikał z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiącym, że podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, z wyłączeniem przypadków w tej ustawie przewidzianych które nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z licencji. W oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację organ ustalił, że S.G. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego w oparciu o wpis do ewidencji oraz posiada ważną do [...] licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Z pisma Starostwa Powiatowego w K. wynikało, że kontrolowany samochód [...] o numerze rejestracyjnym [...] został zgłoszony do tej licencji od dnia [...]. Pismem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. wyjaśnił, że S.G. figuruje w tamtejszym urzędzie jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym podmiotem odpowiedzialnym za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty jest przedsiębiorca lub podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 tej ustawy wykonujący przewozy na potrzeby własne. W tym stanie rzeczy Naczelnik Urzędu Celnego w K. uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wymierzył przedsiębiorcy wymienioną na wstępie karę pieniężną. Od decyzji tej ukarany wniósł odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w K. domagając się jej uchylenia w całości. Wskazał, że w dniu [...] faktycznie był kontrolowany w M. Podał, że jest rolnikiem i wiózł w tym dniu produkty rolne przeznaczone do sprzedaży, co powoduje, że nie odnosiły się do niego przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zauważył także, że wprawdzie w czasie wykonywanej kontroli był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej i gdyby wykonywał w tym dniu transport drogowy nałożenie kary było by uzasadnione. Zarzucił wreszcie, że jego sprawa uległa przedawnieniu i powinna zostać umorzona. Zaskarżoną decyzją Zastępca Dyrektora Izby Celnej w K. działający z upoważnienia Dyrektora tej Izby utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej orzeczenia organ podał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 , art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4, a także art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości stanowisko zajęte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się podał, że poczynione w sprawie ustalenia dowodzą iż jest on rolnikiem, ale prowadzi także działalność gospodarczą w zakresie zarobkowego transportu ciężarowego. Z protokołu kontroli wynika natomiast, że w dniu [...] pojazdem marki [...] nr rej. [...] przewożony był na zlecenie firmy A "niesort z remontowanego odcinka drogi" na składowisko w K. przy ul. [...]. Tym samym przedmiotem przewozu nie były płody rolne wyprodukowane w gospodarstwie odwołującego się., a zatem brak było podstaw do odstąpienia od stosowania ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do żądania umorzenia postępowania organ wskazał, że w postępowaniu z zakresu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym organy administracji ustalają jedynie czy doszło bądź nie do naruszenia tych przepisów. W przypadku stwierdzenia naruszeń powstaje po stronie organu obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od tego obowiązku organ nie może odstąpić. Zdaniem organu odwoławczego nietrafny był także zarzut przedawnienia sprawy, bowiem ustawa o transporcie drogowym nie wskazuje ani terminu do wydania decyzji, ani terminu przedawnienia roszczenia. Upływ czasu nie mógł też wpłynąć na zmianę ustaleń poczynionych w trakcie kontroli i utrwalonych w protokole. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S.G. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Podał, że w dacie kontroli samochodem kierował jego brat W.G., który posiadał wszystkie wymagane dokumenty, a jedynie ze względu na możliwość zniszczenia dysponował kopią licencji, a nie jej oryginałem. Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej w K., że powinien mieć wykupioną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż samochodu używał do przewozu towarów pochodzących z własnej produkcji rolnej. Mimo to wykazał w postępowaniu, że kartę takiej opłaty wykupił. Zakwalifikowanie przewożonego ładunku jako niesortu asfaltowego przewożonego w ramach świadczonych usług dla firmy A nie zostało potwierdzone żadnymi dowodami. Dodał także, że po sprzedaży płodów rolnych za drobną opłatą kupił odpady z remontowanej drogi i wiózł je do domu na utwardzenie podwórza. W związku z nieprawidłowym ustaleniem tej kwestii skarżący domagał się przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy prowadzącego samochód w dniu kontroli. Podniósł wreszcie zarzut przedawnienia wynikający z faktu prowadzenia postępowania przez organ niewłaściwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie można potraktować go jako rolnika i odstąpić od stosowania ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotem przewozu nie były bowiem produkty rolne. Skarżący ponadto jest dwuzawodowcem, bowiem obok prowadzenia gospodarstwa rolnego uzyskał także wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Mając powyższe na uwadze należy zdaniem organu stwierdzić, że niniejszej sprawie mamy do czynienia z transportem drogowym wykonywanym pojazdem marki [...] przez przedsiębiorcę S.G. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przedawnienia sprawy Dyrektor Izby Celnej podniósł, że z uwagi na brzmienie art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa należy uznać iż kary te mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych. Oznacza to, że do tych kar mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej zwanej o.p.). Stosownie do art. 68 § 2 tej ustawy zobowiązanie podatkowe zaś nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W przedmiotowej sprawie kontrola miała miejsce [...] natomiast decyzja ustalająca zobowiązanie (karę pieniężną) została doręczona skarżącemu [...], co powoduje, że nie można w niniejszej sprawie zasadnie zgłosić zarzutu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim wypadku Sąd dokonujący jej kontroli był władny ją uchylić bądź stwierdzić jej nieważność. Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, z wyłączeniem przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, pojazdów transportu kombinowanego, pojazdów realizujących komunikacje miejską , zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne oraz pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton (ten ostatni wyjątek został wprowadzony ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw ). Wyłączenia dotyczące obowiązku uiszczania opłat przez podmioty wykonujące przewóz drogowy po drogach krajowych zamieszczone zostały ponadto w art. 42a i w art. 45 ustawy o transporcie drogowym, które nie miały jednak zastosowania w kontrolowanym postępowaniu. Przewóz drogowy, o jakim mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oznacza, zgodnie z definicją ustawową zamieszczoną w art. 4 pkt 6a analizowanej ustawy, transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1) Zgodnie z art. 4 przywołanego rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "przewóz drogowy" oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Przedstawiony stan prawny dowodzi, że także przewóz drogowy na potrzeby własne wykonywany po drogach krajowych przez rolnika wymaga także uiszczenia przez niego opłaty wskazanej w art. 42 ust. 1 ustawy w przypadku wykonywania takiego przewozu samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton. Zauważyć bowiem należy, że do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami przepisy ustawy o transporcie drogowym stosuje się odpowiednio (art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Rolnicy w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym zostali jedynie zwolnieni od obowiązku posiadania zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej upoważniającego do przewozów drogowych na potrzeby własne. Kartę opłaty drogowej podczas wykonywania przewozu drogowego zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli. Ponadto, wykonując transport drogowy kierowca winien mieć przy sobie i okazywać wypis z licencji (art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy). W kontrolowanym postępowaniu W.G. kierujący samochodem [...] o dopuszczalnej masie całkowitej [...] tony nie posiadał przy sobie i nie okazał do kontroli drogowej karty opłaty drogowej. Przedłożona przez skarżącego kilka dni po kontroli siedmiodniowa karta opłaty drogowej wypełniona na okres od [...] do [...] została wydana dopiero w dniu [...], a zatem nie spełniała wymogu wynikającego z art. 42 ust. 3b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stanowiącego, że mogła być ona wypełniona przez podmiot wykonujący przewóz drogowy w terminie 14 dni od daty jej wydania. Ponadto jak wynika z pkt. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Tym samym zasadnie została wymierzona skarżącemu kara pieniężna w wysokości 3000 zł przewidziana w przywołanym załączniku do ustawy. Zasadne było także nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 zł w związku z niewyposażeniem przez niego kierowcy wykonującego transport drogowy w wypis z licencji, a jedynie jego niedoświadczoną urzędowo kserokopię. Wskazać należy, że termin transport drogowy o jakim mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 analizowanej ustawy oznacza zgodnie z definicją zamieszczoną w jej art. 4 pkt 3 m.in. krajowy transport drogowy rozumiany jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle zaś art. 4 pkt. 3 ustawy określenie to obejmuje również: każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków niezarobkowego przewozu drogowego oraz działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Z dokumentów zgromadzonych w kontrolowanym postępowaniu wynika, że S.G. w dniu [...] był przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy w oparciu o licencję nr [...] wydaną przez Starostę [...] udzieloną w dniu [...] i ważną do [...] ( k – 36 akt administracyjnych). Spełniając wymogi wynikające z art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym S.G. przedstawił także organowi udzielającemu licencję odpis zaświadczenia z dnia [...] wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. potwierdzającego dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej w przedmiocie transportu ciężarowego (k-27) . Do tej licencji skarżący zgłosił także w dniu [...] samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera co prawda definicji przedsiębiorcy, jednak pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. W świetle przywołanych przepisów zasadnym było uznanie skarżącego za przedsiębiorcę podlegającego przepisom ustawy o transporcie drogowym. Twierdzenia strony o wyrejestrowaniu w urzędzie skarbowym prowadzonej działalności gospodarczej nie znajdują wreszcie oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący wraz z udzieloną mu licencją skarżący otrzymał także wypis z tej licencji w który powinien wyposażyć kierowcę. Z obowiązku tego się jednak nie wywiązał dostarczając W.G. jedynie fotokopię wypisu z licencji, która nie mogła stanowić dowodu jej udzielenia. Zauważyć bowiem należy, że niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane ( por. wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r., III SA 7375/98 [w:] Lex Nr 40052). Przedstawiona analiza dowodzi, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w K. zostały oparte na nie budzących wątpliwości ustaleniach faktycznych. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podał co prawda, że w trakcie kontroli przewoził swoim samochodem produkty rolne przeznaczone do sprzedaży. Oświadczenie to stoi w jednak w jawnej sprzeczności z ustaleniami zamieszczonymi w protokole kontroli z dnia [...] podpisanym przez kierowcę W.G. (karta - 15 akt administracyjnych ) oraz z dołączonymi do tego protokołu zdjęciami (dokumentów 14-12). Dowody te niezbicie wskazują, że w dniu kontroli samochodem marki [...] o nr rejestracyjnym [...] przewożone były na trasie między K. – M. a K. – S. odpady asfaltowe (niesort z remontowanego odcinka drogi). Ładunek ten, zgodnie z oświadczeniem kierowcy, był przewożony na zlecenie firmy A. W świetle tych dowodów Sąd nie mógł także dać wiary drugiemu, diametralnie odmiennemu, twierdzeniu skarżącego, że przewożony ładunek wiózł do swojego gospodarstwa z zamiarem utwardzenia nim podwórza. Przyjdzie również wyjaśnić, że nawet gdyby dać wiarę jego gołosłownym twierdzeniom skarżacego, to i tak z uwagi na okoliczność, że kierowca samochodu (W.G. - brat skarżącego) nie był jego pracownikiem to wykonywany przewóz drogowy nie mógł zostać zaliczony do niezarobkowego przewozu drogowego (art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym). Stosownie do art. 93 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). W tym miejscu zauważyć należy, że orzekające w sprawie organy oraz Sąd były, stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.), związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zamieszczoną w wyroku z dnia 10 marca 2008 r., II SA/Gl 8/08. W wyroku tym nakazano zaś przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi właściwemu, a to właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego. Niezasadny był wreszcie zarzut przedawnienia obowiązku uiszczenia nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Sąd podzielił tutaj stanowisko Dyrektora Izby Celnej w K., że w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do skutecznego podniesienia tego zarzutu. Zauważyć trzeba, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie określają terminów, w jakich organy administracji publicznej mogą skutecznie wymierzać kary pieniężne za naruszenie jej przepisów. Powoduje to konieczność rozważenia charakteru prawnego tych kar. Wskazówki w tej sprawie udziela przepis art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przedmiotowe kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. Tym samym stwierdzić trzeba, że do kar pieniężnych przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym winny znaleźć zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej zwana o.p. ). Zgodnie bowiem z art. 2 § 2 tej ustawy jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy jej działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy nie będące organami podatkowymi. Wobec powyższego do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym winien znaleźć zastosowanie art. 68 § 1 o.p. zamieszczony w dziale III tej ustawy. Przepis ten ustanawia 3 letni termin przedawnienia zobowiązań podatkowych (w tym przypadku niepodatkowych należności Skarbu Państwa) przypadku, gdy decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Tym samym skoro w kontrolowanej sprawie skarżący dopuścił się naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w dniu [...], a obowiązek uiszczenia kary pieniężnej został nałożony decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] to brak było podstaw do odpowiedniego zastosowania art. 68 § 1 o.p. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.