I OSK 51/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 370/09 odrzucającego skargę J. S. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na prowadzenie przedszkola niepublicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 370/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę J. S. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na prowadzenie przedszkola niepublicznego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wójt Gminy Ł. zarządzeniem z dnia 7 kwietnia 2009 r. ogłosił konkurs ofert na prowadzenie przedszkola niepublicznego od dnia 1 września 2009 r. w majątku Gminy Ł. , położonego w B.. W załączniku nr 2 do zarządzenia Wójt przyjął regulamin tego konkursu. Zgodnie z postanowieniami regulaminu Wójt Gminy Ł. zarządzeniem z dnia 7 maja 2009 r. powołał trzyosobową komisję konkursową. Na posiedzeniu w dniu 11 maja 2009 r. komisja dokonała wyboru osoby, która złożyła najlepszą ofertę na prowadzenie przedszkola. J. S. , która nie została wybrana przez w/w komisję, pismem z dnia 28 maja 2009 r. wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa, twierdząc, że przekroczył on swoje kompetencje. Następnie strona, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie konkursu, dokonane przez komisję konkursową. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazana komisja nie jest organem administracji publicznej, a jedynie została powołana przez Wójta. Jej kompetencje wynikają z zarządzeń Wójta Gminy Ł. . Rozstrzygniecie komisji prowadziło do zawarcia ze zwycięzcą konkursu umowy użyczenia o charakterze cywilnoprawnym. W związku z powyższym rozstrzygnięcie konkursu nie jest aktem administracji publicznej i nie mieści się w wyżej opisanym katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła J. S. zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 268a KPA oraz 33 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z treścią § 2 Regulaminu Konkursu Ofert (...)- jako załącznika nr 2 do Zarządzenia nr 24 Wójta Gminy Ł. z (...) r., poprzez ich niezastosowanie pomimo wyraźnego upoważnienia i udzielenia pełnomocnictwa administracyjnego w w/wym regulaminie komisji konkursowej - składającej się z pracowników Urzędu Gminy - do załatwienia sprawy jego imieniu i w ustalonym tamże zakresie. 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 268a KPA oraz 33 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z treścią § 6 ust 4 i 6 Regulaminu Konkursu Ofert (...) - jako załącznika nr 2 do Zarządzenia nr 24 Wójta Gminy Ł. z (...) r., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, iż konkurs został rozstrzygnięty przez komisję konkursową - która nie jest organem administracji - w sytuacji gdy cyt. przepisy regulaminu stanowią o rekomendowaniu przez komisję najkorzystniejszej oferty Wójtowi - jako propozycji (§ 6 ust 4) - i kompetencji Wójta do ostatecznego rozstrzygnięcia konkursu (§ 6 ust 6), niezależnie od faktu udzielenia pełnomocnictwa administracyjnego komisji konkursowej przez Wójta. 3. naruszenie prawa materialnego tj. art. art. 46 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż rozstrzygnięcie konkursu stanowiło cywilnoprawne oświadczenie woli - dotyczące zakresu gospodarowania mieniem komunalnym - i jako takie nie jest aktem administracji publicznej, pomimo wskazania i zaskarżenia w skardze aktu z zakresu prawa oświatowego; 4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez mylne zastosowanie przy jednoczesnej błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegającej na uznaniu, iż wniesiona skarga podlegała odrzuceniu jako nienależąca do właściwości Sądu administracyjnego, pomimo zaskarżenia w skardze aktu i czynności dotyczącego uprawnienia i obowiązku wynikającego (a de facto niewynikającego) z przepisów prawa w postaci rozstrzygnięcia konkursu ofert na prowadzenie przedszkola niepublicznego z (...) r. przez Wójta Gminy Ł. ; 5. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaskarżenia w skardze aktu i czynności dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w postaci rozstrzygnięcia konkursu ofert na prowadzenie przedszkola niepublicznego z (...) r. przez Wójta Gminy Ł. , a więc w sprawach w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji; 6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych zwaną dalej PUSA (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i 90 § 1 in fine P.p.s.a. polegające na braku zrealizowania kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności aktów i czynności poprzez przedwczesne uznanie na posiedzeniu niejawnym, iż przedmiotem skargi był akt dotyczący gospodarowania mieniem gminnym, do którego stosuje się art. 46 ustawy o samorządzie gminnym dotyczący cywilnoprawnych oświadczeń woli składanych przez Wójta a tym samym uznania racji strony przeciwnej, bez przeprowadzenia rozprawy zgodnie z art. 90 § 1 P.p.s.a. pomimo wskazania i zaskarżenia w skardze przekroczenia kompetencji Wójta dotyczących aktów i czynności z zakresu prawa oświatowego. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż organem rozstrzygającym przedmiotowy konkurs była komisja konkursowa, która nie posiada przymiotu organu administracji publicznej. Bezspornym wydaje się bowiem, iż na mocy zarządzenia nr 24 Wójta Gminy Ł. z (...) r. (forma pisemna) którego załącznik nr 2 stanowi Regulamin konkursu ofert na prowadzenie przedszkola niepublicznego, Wójt jako organ administracji publicznej udzielił pisemnego upoważnienia pracownikom kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej (§ 2 cyt. Regulaminu) - do przeprowadzenia konkursu, w zakresie tamże ustalonym, oraz w celu załatwienia sprawy w jego imieniu tj. wyboru najkorzystniejszej oferty dającej gwarancję prawidłowej realizacji przedszkola publicznego. (§ 2 w zw. z § 1 ust 2 cyt. Regulaminu). Co więcej zgodnie z treścią § 6 ust 4 cyt. Regulaminu uprawnienia komisji, złożonej z pracowników Urzędu ograniczały się jedynie do wyboru najkorzystniejszej (punktowo) oferty - którą tą ofertę komisja następnie zarekomenduje Wójtowi jako organowi właściwemu do rozstrzygnięcia sprawy. Na gruncie przepisu art. 33 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Bezsprzeczne jest, iż pracownicy wchodzący w skład komisji są pracownikami Urzędu Gminy. Powyższe prowadzi do konstatacji, iż organem rozstrzygającym konkurs, wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji był Wójt Gminy Ł. i w takim przypadku kontrolę nad takim rozstrzygnięciem sprawować winien organ nadrzędny nad Wójtem, nie zaś nadrzędny nad komisją konkursową. Na marginesie skarżąca wskazała, iż skarżony organ w § 6 ust 8 cyt. Regulaminu wbrew art. 15 K.p.a. i 78 Konstytucji RP złamał przy tym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w ogóle uniemożliwiając kontrole instancyjną. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie uwzględniając treści przepisu art. 268a K.p.a. w sposób błędny przyjął, iż zaskarżone rozstrzygnięcie konkursu zostało dokonane przez komisję konkursową, a nie przez Wójta jako organ administracji publicznej. Skarżąca podniosła także, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób błędny wskazał, iż rozstrzygnięcie Wójta miało charakter cywilnoprawny, przez co nie jest aktem administracji publicznej. Z treści cytowanego Regulaminu konkursu ofert wynika bowiem, iż czynności podejmowane przez organ dotyczyły zakresu objętego ustawą o systemie oświaty. Ponadto w piśmie z dnia 18 maja 2009 r., którym to skarżąca została powiadomiona o rozstrzygnięciu konkursu nie ma odniesienia do wskazywanego przez skarżony organ gospodarowania mieniem komunalnym, albowiem w żadnej jego części nie wymienia się oznaczenia nieruchomości tj. powierzchni, nr działki, adresu, które to dane winny bezsprzecznie znaleźć się w akcie z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym w postaci konkretnej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że zaskarżone czynności Wójta Gminy Ł. nie zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 3 §2 P.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uznać zatem należy, że czynności w przedmiocie konkursu na prowadzenie przedszkola niepublicznego, nie są ani decyzjami, ani też postanowieniami w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. Jest bowiem oczywiste, że czynność przeprowadzenia konkursu oraz stanowisko powołanej przez Wójta komisji konkursowej, jak również sama czynność ogłoszenia konkursu nie mieszczą się w kategoriach wymienionych w powołanym przepisie, nie są to bowiem decyzje, czy postanowienia podjęte w postępowaniu określonym w tych przepisach, ani uchwały organów samorządu terytorialnego. Jeżeli były by one takimi decyzjami bądź postanowieniami, to podlegałyby one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jedynie w przypadku, gdyby spełniały kryteria przytoczone w pkt. 4 powołanego przepisu. Stanowi on, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei naruszony zdaniem wnoszącego skargą kasacyjną przez błędną wykładnię przepis art. 33 ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 46 ust. 1 stanowią jedynie, iż Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy oraz, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Żaden z przytoczonych przepisów prawa materialnego nie stanowi więc bezpośredniego źródła uprawnień lub obowiązków skarżącej, do których odnosi się art. 3 §2 pkt. 4 P.p.s.a. Należy więc przyjąć, że zaskarżone czynności komisji konkursowej w przedmiocie konkursu na prowadzenie przedszkola niepublicznego nie są ani aktami, ani czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej art. 58 § 1 w zw. z art. 3 §2 pkt. 4 P.p.s.a. należy ocenić jako bezzasadny. W sposób podobny należało ocenić zarzut naruszenia art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołana przez Wójta Gminy Ł. komisja konkursowa nie jest ani organizacją społeczną, ani samorządową, ani też inną osobą prawną wykonującą zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Jest ciałem powoływanym do wykonania określonego zadania przez organ, co z resztą wynika wprost z §2 Regulaminu Konkursu Ofert jako załącznika nr 2 do Zarządzenia nr 24 Wójta Gminy Ł. z (...) r. na który powołuje się skarżąca. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 6 cytowanego regulaminu decyzję o ostatecznym rozstrzygnięciu konkursu podejmuje Wójt. Oznacza to, że powołana komisja konkursowa nie została w żaden sposób upoważniona do załatwiania spraw w imieniu Wójta, w tym zwłaszcza do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Na marginesie należy zauważyć, że gdyby takie upoważnienie po stronie Wójta faktycznie istniało, to powinno mieć formę pisemną z określeniem zakresu upoważnienia oraz daty do której obowiązuje, a którego w niniejszej sprawie brak. Z powyższych względów za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 90 § 1 P.p.s.a. Naruszenie powyższych przepisów skarżący upatruje w skierowaniu jego skargi do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzenia rozprawy. Tymczasem przepis art. 58 § 3 P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, a więc wydanie zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym nie może zostać uznane za naruszenie art. 90 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.