I OSK 118/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 742/09 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz B. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 października 2009r., sygn. II SA/Bd 742/09, oddalił skargę B. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, że B. M. decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008 r. został uznany z dniem [...] lutego 2008 r. za osobę bezrobotną oraz przyznano mu prawo do zasiłku od dnia [...] lutego 2008 r. w wysokości 646 zł. Na podstawie umowy z dnia [...] marca 2008 r. B. M. został skierowany na kurs "[...]". Kurs ukończył [...] kwietnia 2008 r. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej B. M. uzyskał w dniu [...] czerwca 2008 r., zaś [...] czerwca 2008 r. wpisano go na listę osób oczekujących na otrzymanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką pod numerem [...]. Licencję nr [...] uzyskał w dniu [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] orzekł, że B. M. utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dniem [...] czerwca 2008 r., gdyż z tym dniem skarżący legitymuje się wpisem do ewidencji działalności gospodarczej. W takiej sytuacji, zdaniem organu, następuje utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., po rozpoznaniu odwołania B. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy. W uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego wynika, że status osoby bezrobotnej nie przysługuje osobie, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej. B. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego. W skardze wskazał na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 415 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że utracił status osoby bezrobotnej, a tym samym prawo do zasiłku z dniem [...] czerwca 2008 r. wskutek posiadania przez niego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej - w sytuacji, gdy działalność gospodarczą zaczął faktycznie wykonywać dopiero z dniem [...] stycznia 2009 r. i do tego dnia korzystał ze statusu osoby bezrobotnej. Przyznał, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej uzyskał w dniu [...] czerwca 2008 r., ale ze względu na przedłużającą się procedurę otrzymania licencji termin rozpoczęcia działalności przesunął się w czasie. Dopiero z dniem [...] stycznia 2009 r. mógł faktycznie podjąć działalność gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę B. M. wskazał, że materialnoprawną podstawą sporu będącego przedmiotem postępowania jest definicja osoby bezrobotnej, zawarta w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że definicja bezrobotnego ewoluowała na przestrzeni rozwoju przepisów prawa materialnego dotyczącego zatrudnienia. Obecnie sytuację osób bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Definicja bezrobotnego zawarta została w art. 2 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy. Z przepisu tego wynika, iż za bezrobotnego uznana może być osoba która, przy spełnieniu innych przesłanek - nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Interpretacja powyższego przepisu stała się punktem spornym pomiędzy skarżącym, a organem. Za bezsporne w sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżący z dniem [...] lutego 2008r. uznany został za osobę bezrobotną, co potwierdziła decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] , z której wynika, że skarżący w dniu rejestracji spełniał warunki określone w obowiązującej ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku. Bezsprzecznym jest także uzyskanie przez skarżącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] w dniu [...] czerwca 2008r. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby działalność po jej zarejestrowaniu została zawieszona lub wyrejestrowana. Sąd Wojewódzki stwierdził, że uzyskanie przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego bez względu na okoliczność, czy działalność została rzeczywiście podjęta. Sąd podkreślił ponadto, że skarżący został zapoznany z treścią aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych, zawartych w "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", o czym poświadczył składając własnoręczny podpis w dniu [...] lutego 2008r. Miał zatem również świadomość, że obowiązany został do zawiadomienia w ciągu 7 dni powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku (cz. IV pkt. 6 Informacji). W związku z powyższym Sąd Wojewódzki przyjął, że uzyskując wpis do ewidencji działalności gospodarczej skarżący ponosi ciężar konsekwencji prawnych określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego uzyskanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej świadczy o dobrowolnym zrzeczeniu się przez skarżącego statusu bezrobotnego, bycie bowiem osobą bezrobotną oznacza nieposiadanie pracy i nieprowadzenie działalności zarobkowej - zatem niepozostawanie podmiotem gospodarczym, uzyskanie natomiast przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stwarza domniemanie, że osoba posiadająca wpis taką działalność prowadzi. Dlatego Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył B. M. reprezentowany przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: art.2 ust.1pkt 2 lit.f w zw. z art.33 ust.4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący utracił status osoby bezrobotnej a tym samym utracił prawo do zasiłku z dniem [...] czerwca 2008 r. z uwagi na posiadanie przez niego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w sytuacji gdy działalność gospodarczą zaczął faktycznie wykonywać dopiero z dniem [...] stycznia 2009 r., czyli od daty uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z dnia [...] stycznia 2009 r. i do tego dnia korzystał ze statusu osoby bezrobotnej. W konsekwencji błędne uznanie, iż o statusie osoby bezrobotnej decyduje zarejestrowanie podmiotu gospodarczego. Powołując się na powyższe podstawy skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art.176 P.p.s.a. w zw. z art.178 P.p.s.a. rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wykładnia art.2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie powinna być dokonywana w oderwaniu od specyfiki konkretnej działalności gospodarczej, jej rejestracji oraz spełnienia dodatkowych wymagań określonych przepisami prawa. Wykładnia pojęcia " wpisu do ewidencji działalności gospodarczej" wymaga – co pominął Sąd Wojewódzki, uwzględnienia specyfiki wpisu, który zawiera pozycję " przewidywany termin podjęcia działalności". W skardze kasacyjnej podkreślono, że Sąd dokonał wykładni tego pojęcia w oderwaniu od okoliczności wskazanych w ustawie o transporcie drogowym. Warunkiem wydania licencji jest wcześniejsze zarejestrowanie działalności gospodarczej. Sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie upoważnia skarżącego do wykonywania działalności gospodarczej. Według skarżącego kasacyjnie utracił on status bezrobotnego z dniem [...] stycznia 2009 r., kiedy otrzymał licencję i mógł faktycznie podjąć działalność gospodarczą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie powołano się wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa P.p.s.a.". Należy zatem uznać, że stan faktyczny sprawy ustalony przez Sąd I instancji jest niesporny i niekwestionowany przez stronę skarżącą. Autor skargi kasacyjnej zarzucił natomiast zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f w zw. z art.33 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną wykładnię pojęcia osoby bezrobotnej i uznanie przez Sąd I instancji, że uzyskanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jest przesłanką utraty statusu bezrobotnego. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zasadny. Sąd I instancji trafnie zauważył, że przepisy prawa materialnego dotyczące definicji osoby bezrobotnej a także utraty statusu bezrobotnego z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą były kilkakrotnie zmieniane. Jednak każda z kolejnych regulacji prawnych określała zadania państwa w zakresie zatrudniania a ich celem było przeciwdziałanie bezrobociu, łagodzenie jego skutków, aktywizacja zawodowa bezrobotnych i pomoc w uzyskaniu pracy przez bezrobotnych. Wymaga przypomnienia, że według art.2 ust.1 pkt 8 lit. a-c ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu ( Dz.U. Nr 75, poz. 446 ze zm.) bezrobotnym była osoba pozostająca bez pracy i zarejestrowana we właściwym organie zatrudnienia, zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, jeżeli: nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Następna ustawa z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu ( Dz.U. 106, poz. 457) w art.2 ust.1 pkt 9 lit.e uzależniała uzyskanie statusu bezrobotnego od nieprowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności. Pod rządami tej ustawy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, że nie samo zarejestrowanie, ale podjęcie działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego. Kolejna ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz.U. 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.) zaostrzyła wymagania związane z uzyskaniem statusu bezrobotnego. Według art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy z 14 grudnia 1991 r. bezrobotnym mogła być osoba, która oprócz spełnienia innych wymagań wymienionych w ustawie, nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego. To właśnie na gruncie obowiązywania tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 16 grudnia 1996 r. uchwałę ( sygn. OPS 5/96, publ. ONSA 1997, nr 2, poz. 47), zgodnie z którą: ,, Osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności ( art.2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu)." Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz.415 ze zm.), tak w dacie podejmowania decyzji w sprawie przez organy administracji, jak również w chwili obecnej, w art.2 ust.1 pkt 2 zawiera definicję bezrobotnego. Ponadto ustawodawca przewidział w art.2 ust.1pkt 2 lit. a-k wymienionej ustawy wymagania, które musi spełniać osoba, aby można było ją uznać za bezrobotną. Jednym z tych wymogów jest, zgodnie z art.2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy, nie posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wymaga podkreślenia, że odczytanie powyższej normy prawnej wyłącznie w sposób odpowiadający jej literalnemu brzmieniu prowadziłoby do akceptacji stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Trzeba jednakże zwrócić uwagę, że prawidłowe odczytanie i wykładnia normy prawnej nie mogą być dokonywane w oderwaniu od celu ustawy i systemu obowiązującego prawa. Jak wynika z treści art.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy celem ustawy jest łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych. Ustawa ta wiąże definicję bezrobotnego, zawartą w art. 2 ust.1 pkt 2 lit f, z przesłankami pozytywnymi i negatywnymi, lecz istotą tej definicji jest założenie, że chodzi o osobę, która poszukuje zatrudnienia z zamiarem i gotowością jej podjęcia. Bycie bezrobotnym oznacza osobę, która nie ma pracy, nie prowadzi działalności zarobkowej, w tym także działalności gospodarczej. W sytuacji, gdy przepisy prawa uzależniają, jak w niniejszej sprawie, podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej od dodatkowych wymogów, bez spełnienia których, tej działalności, mimo wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, osoba wpisana do ewidencji nie może wykonywać, to nadmiernym rygoryzmem, niezgodnym z celem ustawy jest uznanie, że osoba taka nie może być uznana za osobę bezrobotną w okresie, gdy oczekuje na niezbędne zezwolenia lub licencje. Nie sposób również, gdy mowa o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, pominąć uregulowań ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jedn. Dz.U. 2007 r., Nr 155, poz. 1095). Stosownie do treści art.14 ust.1 i 5 tej ustawy przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Jednakże przepisu ust.1 nie stosuje się, w przypadku gdy ustawy uzależniają podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej od obowiązku uzyskania przez przedsiębiorcę koncesji albo zezwolenia, o którym mowa w art.75. Przepis ten w ust.3 pkt 1 stanowi, że: "Uzyskania licencji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym". Niewątpliwie z ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. ( Dz.U. tekst jedn. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późń.zm.) wynika, że podjęcie i uzyskanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji ( art.5 ust.1), zaś jej uzyskanie uzależnione jest od spełnienia warunków wymienionych w art.6 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Według uregulowań przewidzianych ustawą o transporcie drogowym licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, w którym przedsiębiorca musi wskazać numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej ( art.8 ust.1 i 2). Trzeba mieć na uwadze, że licencja jest indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na podstawie przepisów prawa publicznego upoważniającym do wykonywania określonej działalności. Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej, gdy wywodzi, że nie jest możliwym uzyskanie licencji bez wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie stanowi o wykonywaniu tej działalności z przyczyn wskazanych powyżej. W zaistniałej sytuacji błędne było dokonanie przez Sąd I instancji wyłącznie literalnej wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Należało odczytać normę prawną mając na uwadze cel ustawy i uwzględniając regulacje prawne, powyżej opisane, a ściśle związane z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej. Uznając zatem trafność zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art.188 ustawy P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy rozpoznał skargę B. M. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy i ustalonego stanu faktycznego licencję na wykonywanie działalności tj. transportu drogowego taksówką skarżący uzyskał [...] stycznia 2009 r. Wniosek o udzielenie licencji złożył w dniu [...] czerwca 2008 r., został zarejestrowany, jako osoba oczekująca na otrzymanie licencji, lecz z przyczyn od niego niezależnych oczekiwał na jej otrzymanie. W okresie od daty dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, co było warunkiem ubiegania się o licencje, do daty otrzymania licencji, skarżący nie mógł ani podjąć, ani wykonywać działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób taksówką bez otrzymania licencji. W wyniku dokonania wykładni celowościowej i systemowej art.2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co zostało wyżej wywiedzione, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga B. M. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. jest uzasadniona, co powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 ustawy P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art.203 pkt 1 wymienionej ustawy.