II SA/Wa 1008/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Wnioskiem z dnia 9 marca 2008 r. Z.P. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak sprawy: [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak sprawy: [...], odmówił Z.P. przyznania przedmiotowego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, że w sprawie nie zostały udowodnione okoliczności wyjątkowe, które usprawiedliwiłyby niemożność podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia połączonego z odprowadzaniem składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, który jest źródłem świadczeń ubezpieczeniowych. W toku postępowania ustalono, że Z.P. na przestrzeni 50 lat życia udokumentowała 12 lat, 5 miesięcy i 23 dni łącznego okresu składkowego i nieskładkowego. Ponadto w ostatnim dziesięcioleciu, przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat ubezpieczenia, udokumentowała jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 19 dni. W latach 1999-2002 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a z dniem [...] lutego 2003 r. zaprzestała wykonywania zatrudnienia, aż do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. do dnia [...] listopada 2007 r. Ponadto podkreślono, że powoływanie się przez Z.P. na status osoby bezrobotnej nie może stanowić okoliczności szczególnej, za które uznać można jedynie wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego, stanowiące o niemożliwości przezwyciężenia przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r., wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1185/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że lekarz orzecznik ZUS, orzekając o niezdolności skarżącej do pracy, wskazał datę powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji na dzień [...] listopada 2007 r. Jak wynika z orzeczenia z dnia [...] stycznia 2008 r., lekarz orzecznik nie mógł ustalić tej daty, stwierdzając w rubryce data powstania całkowitej niezdolności do pracy: "nie można ustalić" wraz z dopiskiem "[...].11.2007 r. istniała". Świadczy to jedynie o tym, że z tym dniem całkowita niezdolność do pracy już istniała, a nie, że powstała od tego dnia. Ponadto organ nie rozstrzygnął owej wątpliwości w zestawieniu z zaświadczeniem lekarskim wystawionym w dniu [...] maja 2008 r. i przedłożonym organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z dokumentu tego wynika, że skarżąca była "leczona od grudnia 2000 r. bez pełnego rozpoznania". Zatem brak jednoznacznej decyzji lekarza orzecznika co do daty powstania niezdolności w zestawieniu z powyższym dokumentem, winien zostać wyjaśniony przez organ w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził, że w świetle powyższych rozważań nie można wykluczyć, że Z.P. była całkowicie niezdolna do pracy znacznie wcześniej, aniżeli zostało to wskazane przez organ, a w konsekwencji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie podejmując w rozpatrywanej sprawie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej reguł procesowych. Sąd wskazał, że organ, rozpoznając ponownie sprawę, winien wziąć pod uwagę treść orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie daty powstania niezdolności do pracy oraz pozostałą dokumentację medyczną nadesłaną do akt sprawy przez skarżącą, w celu ustalenia, w toku postępowania przeprowadzonego w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., czy okoliczności tego konkretnego przypadku pozwalają jednoznacznie ustalić datę powstania całkowitej niezdolności do pracy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ może ocenić, czy spełniona została przesłanka szczególnych okoliczności uniemożliwiających spełnienie warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak sprawy: [...] odmawiającej przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że, zgodnie z zaleceniami Sądu, ponownie rozpatrując wniosek o przyznanie niniejszego świadczenia szczególną uwagę zwrócono na przebieg ubezpieczenia Z.P. przed datą powstania niezdolności do pracy. Dla określenia dokładnej daty powstania niezdolności do pracy, przekazano sprawę do lekarza orzecznika ZUS, który orzeczeniem z dnia [...] lutego 2009 r. ustalił u wnioskodawczyni całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] września 2007 r. Po ponownej analizie materiału Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nadal nie stwierdził istnienia szczególnych okoliczności, na skutek których Z.P. nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślił, że wnioskodawczyni na przestrzeni 50 lat życia, do chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, posiada udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 12 lat, 5 miesięcy i 23 dni, który jest nieadekwatny do jej wieku. Ponadto w okresach od dnia [...] grudnia 1999 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz od dnia [...] lutego 2003 r. do dnia [...] września 2007 r., a więc na przestrzeni ponad 6 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Organ stwierdził, że samo wystąpienie schorzenia nie stanowi wystarczającego kryterium orzekania o uprawnieniach rentowych, jeżeli zmianom chorobowym nie towarzyszą skutki w sferze zdolności danej osoby do wykonywania pracy zarobkowej. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z orzeczeniem o niezdolności do pracy. Wywiedziono, że także brak możliwości znalezienia pracy oraz trudna sytuacja na rynku pracy nie stanowi okoliczności szczególnej, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, zwłaszcza biorąc pod uwagę cały przebieg ubezpieczenia. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że kwestia trudnych warunków materialnych nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Z.P. zakwestionowała zaskarżoną decyzję uznając ją za krzywdzącą oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnosząca skargę zarzuciła organowi brak uwzględnienia istoty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1185/08. W jej ocenie, lekarz orzecznik ZUS, bez przeprowadzenia całościowych badań, błędnie ustalił, iż dniem całkowitej niezdolności do pracy jest dzień [...] września 2007 r. i tym samym nie wyjaśnił, czy przed tym dniem istniały już takie zmiany chorobowe dające podstawę do uznania znacznie wcześniejszego terminu, od którego należy liczyć okres niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ponadto wskazała, iż organ nie dostrzegł jej złego stanu zdrowia i pominął, że w 2009 r. przeszła kilkunastogodzinną, ratującą życie operację. Podkreśliła, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku pozwoliłoby uzyskać jej dodatkowy (psychologiczny) element wzmacniający nadzieję na dłuższe życie. Podniosła także, że pracowała przez ponad 12 lat w ciężkich warunkach, wychowała pięcioro dzieci, a brak zatrudnienia w ostatnich latach to efekt pogarszającego się stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że fakt pojawienia się pierwszych objawów chorobowych, nie oznacza, że w chwili ich wystąpienia była ona niezdolna do pracy. Niewątpliwie choroba [...] nie powstaje z dnia na dzień i rozwija się przez długi okres. Jednak okoliczność, iż skarżąca na taką chorobę zapadła nie przesądza, że w chwili wystąpienia jej pierwszych objawów utraciła wszelką zdolność do podejmowania zatrudnienia. W ocenie organu, nie ma żadnych podstaw do uznania, w oparciu o orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2009 r., że pierwsze objawy choroby są tożsame z wystąpieniem całkowitej niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Ponadto w niniejszej sprawie organ związany był prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1185/08, stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpatrując powtórnie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, zastosował się do zaleceń Sądu dotyczących wyjaśnienia kwestii zdolności skarżącej do pracy ze względu na stan jej zdrowia. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności usprawiedliwiających krótki okres zatrudnienia Z.P. i przerwy w ubezpieczeniu w ciągu kilkunastu lat aktywności zawodowej. W okresach przerw w ubezpieczeniu wnioskodawczyni nie była osobą całkowicie niezdolną do pracy, a zatem nie istniały niezależne od skarżącej przeszkody uniemożliwiające spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Podkreślić należy, że kwestionowanie przez skarżącą, ustalonej przez lekarza orzecznika ZUS, daty powstania całkowitej niezdolności do pracy określonej na dzień [...] września 2007 r. i powoływanie się na fakt, że choroba pojawiła się znacznie wcześniej uniemożliwiając jej podjęcie zatrudnienia, nie może być podstawą do odmiennych w tym zakresie ustaleń przyjętych w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2009 r. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego skarżąca nie wnosiła sprzeciwu, jest ostateczne, a Sąd nie ma uprawnień do badania zarówno orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, jak i komisji lekarskich ZUS, jak też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Ponadto ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwie bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 1967 r., sygn. akt III URN 10/67, OSNC 1968/2/29). W świetle powyższego nie ma podstaw do przyjęcia innej daty powstania niezdolności do pracy, niż podana w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Z.P. na 50 lat życia do chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy udowodniła 12 lat, 5 miesięcy i 23 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 1999-2002 oraz od dnia [...] lutego 2003 r. (ostatnio udowodniony okres ubezpieczenia) do dnia ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. [...] września 2007 r. nie wykonywała żadnej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazane okresy nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, które miały miejsce przed pojawieniem się choroby wskazują na brak zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Obowiązkiem osoby ubezpieczonej jest w ciągu swojego dorosłego życia przepracować wymagany okres w celu nabycia uprawnień emerytalno-rentowych, a tylko szczególne okoliczności, które uniemożliwiają jej zatrudnienie przez odpowiedni okres czasu, usprawiedliwiają niewykonanie tego obowiązku. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabycie świadczeń, na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884). Należy podkreślić, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyjmując w rozpatrywanej sprawie, że nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach oraz przestrzegał reguł procesowych, a swoje rozstrzygnięcie właściwie uzasadnił. Ponadto organ trafnie podniósł, że o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku nie może przesądzać wyłącznie brak środków utrzymania, co w sprawie nie budzi wątpliwości. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.