IV SA/Wa 727/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego W. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 727/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, zwany dalej "Ministrem", po rozpatrzeniu odwołań: H. Z., M. i R. S. oraz W. S., zwanego dalej "skarżącym", od decyzji Wojewody [...], zwanego dalej "Wojewodą", z dnia [...] października 2008 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...], utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda ustalił na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz.721 z późn.zm.) lokalizację dla planowanej inwestycji oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości. O decyzji tej wniesiono kilka odwołań, w tym wniósł odwołanie skarżący. Skarżący podniósł w nim szczególności, że realizacja inwestycji wpłynie na zwiększenie ograniczeń i uciążliwości, gdyż planowane poszerzenie przedmiotowej drogi celem wyznaczenia zatoki autobusowej spowoduje nie tylko zajęcie części nieruchomości skarżącego, lecz także doprowadzi do jej podzielenia na trzy nieznaczne powierzchniowo odrębne działki. Zlokalizowanie przystanku autobusowego w pobliżu budynku mieszkalnego wpłynie również na ograniczenie prywatności. Zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń doprowadzi także do pogorszenia stanu zdrowia domowników. Uciążliwości te będą spowodowane również umiejscowieniem ścieżki rowerowej oraz skarpy w odległości jednego metra od domu skarżącego. Ich budowa będzie się wiązała z koniecznością rozbiórki studni, na co skarżący nie wyraża zgody, podkreślając, że jako właściciel ma prawo do korzystania i zagospodarowywania urządzeń znajdujących się na jego nieruchomości. Skarżący podniósł, że projektowany przystanek autobusowy może zostać zlokalizowany w innym, znacznie dogodniejszym dla wszystkich miejscu. Budując dom, skarżący chciał go umiejscowić znacznie dalej od drogi, co w zaistniałej sytuacji nie powodowałoby żadnych komplikacji. Skarżący nie uzyskał jednakże na to zgody, dlatego też rozwiązania zaproponowane w decyzji nie mogą zostać przez niego zaakceptowane. Rozpatrzywszy wniesione odwołania, Minister utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, stwierdzając, że została ona wydana w zgodzie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Organ odwoławczy wskazał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, wniosek inwestora jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a w postępowaniu przed organem I instancji dochowano wszelkich wymogów wynikających z ustawy o szczególnych zasadach (...). Wniesione odwołania uznał Minister za niezasadne. Odnośnie wskazanych przez wszystkich odwołujących się, w tym i przez skarżącego, zarzutów co do wywłaszczania ich działek pod budowę zatok autobusowych, Minister podniósł, że w procesie lokalizacji drogi publicznej wojewoda pełni funkcję organu administracji, który zobowiązany jest wyłącznie do wydania decyzji o ustalaniu lokalizacji drogi, bez możliwości wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, w tym linii podziału nieruchomości. To samo dotyczy Ministra Infrastruktury, który kontrolując decyzję wojewody działa jedynie na podstawie i w granicach wniosku inwestora. Stanowisko to wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., znak: IV SA/Wa 638/06, w którym stwierdzono, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Tak więc, skoro zarządca drogi stwierdził, że do przebudowy planowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] konieczne jest wywłaszczenie działek odwołujących się w celu umiejscowienia na tych działkach zatok autobusowych, to ani Wojewoda [...], ani Minister Infrastruktury nie mają możliwości kwestionowania takiego rozwiązania. Podkreślenia wymaga, że głównym celem realizacji inwestycji jest podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi wojewódzkiej na przedmiotowym odcinku. Powyższe nastąpi nie tylko przez poprawę nawierzchni aktualnie istniejącej jezdni, ale także przez wykonanie nowych urządzeń i obiektów, w tym nowych zatok autobusowych. Minister wskazał, że nie widział konieczności zwrócenia się do właściwego zarządcy drogi z zapytaniem o rozważenie prośby skarżących co do zlokalizowania zatok autobusowych w innym miejscu. Jak wynika bowiem z odwołań M. i R. S. oraz skarżącego, już wcześniej występowali oni do inwestora o uwzględnienie ich racji, jednakże nie zostały one przez inwestora zaakceptowane. Przy czym bezpodstawne są twierdzenia odwołujących się co do tego, że ich propozycje nie zostały w ogóle przeanalizowane. Projektując drogę, inwestor ma na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli działek, przy czym musi kierować się głównie zasadami wiedzy technicznej. Tak więc skoro zatoki autobusowe umiejscowione zostały na działkach odwołujących się, to widocznie było to najbardziej optymalne rozwiązanie, jakie mógł wybrać inwestor. W skardze na decyzję Ministra K. S. podtrzymał zarzuty wobec lokalizacji inwestycji podnoszone w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm-zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, nie weryfikując zasadności zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącego. Zgodnie z unormowaną w art.7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr1,poz. 45). Jak podnosi się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Zakamycze, 2005, wydanie drugie) artykuł 7 k.p.a., wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności" (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Ogólnie można stwierdzić, iż powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Realizacja interesu społecznego nie może zatem prowadzić do nieuzasadnionego, nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego. Jak również podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 9 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 618 - 619), zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art.138§2. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 nr 1, poz.35) NSA podkreślił: Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art.138, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, podkreślono w szczególności, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W swoim odwołaniu od decyzji Wojewody skarżący podniósł, że jego zdaniem istnieje możliwość uniknięcia umiejscowienia zatoki autobusowej na części jego działki poprzez zlokalizowanie jej w innym miejscu. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że działka skarżącego oznaczona przed podziałem dokonanym w decyzji pierwszoinstancyjnej numerem [...], została podzielona na trzy działki o numerach: [...], z czego działki nr [...] zostały przeznaczone na potrzeby zatoki autobusowej, podczas gdy działka nr [...] pozostanie własnością skarżącego. Nie ulega w związku z powyższym wątpliwości, że komfort korzystania przez skarżącego z jego działki ulegnie pogorszeniu. Wynika to z faktu, że znajdujący się na tej działce budynek mieszkalny znajdzie się w bliskiej odległości od zatoki autobusowej. Niedaleko od nieruchomości skarżącego znajduje się natomiast cmentarz zajmujący działkę nr [...]. Skarżący podnosi, że przesuniecie zatoki autobusowej na tę działkę, w ocenie skarżącego techniczne wykonalne, pozwoliłoby uniknąć obciążenia jego działki. Z materiału fotograficznego przedłożonego przez skarżącego wynika, że ogrodzenie cmentarza znajduje się w kilkumetrowej odległości od krawędzi jezdni. Wprawdzie wzdłuż ogrodzenia cmentarza biegnie ścieżka rowerowa, niemniej pomiędzy tą ścieżką a pasem ruchu znajduje się kilkumetrowy pas zieleni. Pobieżna ocena powyższych okoliczności pozwala na sformułowanie poglądu, że postulatów skarżącego nie sposób zakwalifikować jako w oczywisty sposób nierealistyczne i bezzasadne. Sąd nie przesądza tym samym, że zachodzi konieczność uwzględnienia tychże postulatów, stwierdza natomiast, że - wbrew stanowisku organu odwoławczego - nie zostały one w należyty sposób rozważone w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że zarzut skarżącego nie podlega ocenie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, w którego gestii pozostaje ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądowe akcentujące, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Organy te mają bowiem obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu organ odwoławczy wyprowadził z powyższych tez wyrażonych w orzecznictwie, niewątpliwie słusznych, zbyt daleko idące wnioski w odniesieniu do niniejszej sprawy. Podkreślić w związku z powyższym należy, że kwestie podniesione w odwołaniu skarżącego są kwestiami, które organ odwoławczy winien był zbadać w ramach stosowania przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. Istotą odwołania jest bowiem zarzut, że wywłaszczenie części nieruchomości skarżącego nie jest bezwzględnie konieczne, a zatem, że doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności. Nie przesądzając w jakimkolwiek zakresie trafności tych zarzutów Sąd stwierdza, że strona która traci w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do części czy też całości swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji, aby ten, działając w celu wykonania nałożonych przepisami k.p.a. obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, wykazał, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje realna możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione (w szczególności organ winien rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy - inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować pod kątem tego, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżącego nie jest możliwe), co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy niezasadnie odstąpił od dokonania takich wyjaśnień, błędnie przyjmując, że co do zasady pozostają one poza zakresem jego właściwości. Podkreślić należy, że pomimo oczywistej potrzeby sprawnego realizowania inwestycji drogowych nie sposób założyć, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg jest ściśle związany wnioskiem inwestora w taki sposób, że nie może dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności obywateli. Minister podniósł, że nie ma konieczności zwracania się do inwestora o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego również z tego powodu, że - jak wynika z odwołania - w przeszłości skarżący zwracał się do inwestora bezpośrednio i jego argumenty nie zostały uwzględnione. Podkreślić należy, że kwestię tę Minister potraktował w sposób ogólny, nie przytoczył ani daty pism inwestora, ani treści jego stanowiska. Na rozprawie skarżący przedłożył kserokopie dwóch pism, jakie otrzymał od Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. (pismo z dnia [...] września 2007 r. nr sprawy [...] i z dnia [...] października 2007 r. o tym samym numerze), które w sposób również bardzo ogólny stwierdzają niemożność dokonania zmian w dokumentacji projektowej. Podkreślić należy, że pisma te sporządzone zostały w bardzo wczesnym stadium sprawy (ponad rok przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej) i w żadnym razie nie odnoszą się do konkretnych propozycji skarżącego. Podkreślić ponownie należy, że o ile w oczywisty sposób nie ma obowiązku automatycznego uwzględniania zarzutów podnoszonych przez strony kwestionujące przebieg projektowanej drogi, o tyle na organach ciąży obowiązek - w razie podniesienia tych zarzutów - wyjaśnienia, czy istnieją konkretne i realne przyczyny niemożliwości uwzględnienia zgłaszanych żądań. Uzyskiwanie w tym zakresie rzeczowego i jednoznacznego stanowiska inwestora jest w tej sytuacji niezbędne, umożliwia bowiem wiarygodną ocenę tego, czy przy lokalizowaniu drogi nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności, której można by uniknąć w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Ocena tej kwestii nie jest wbrew twierdzeniom organu oceną racjonalności działań inwestora, a oceną kwestii o charakterze prawnym, tj. oceną poszanowania konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zaskarżona decyzja narusza zatem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego. Z powyższych względów Sąd orzekł na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c,art.152 oraz art.200 p.p.s.a.