II OSK 611/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi A. W. i A. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1168/10 w sprawie ze skargi kasacyjnej A. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1344/09 w sprawie ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej usunięcia bez zezwolenia drzewa postanawia: 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania sądowego, 2. zwrócić A. W. i A. W. z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi o wznowienie postępowania. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1168/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1344/09 w sprawie ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej usunięcia drzewa bez zezwolenia. Pismem z dnia 11 marca 2016 r. A. W. i A. W. wnieśli o wznowienie postępowania sądowego zakończonego powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia tego wyroku oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1344/09 i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarga o wznowienie postępowania oparta została o przesłanki wymienione w art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Zasadność skargi skarżący wywodzą z faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym uznano, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczono także, iż przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podnieśli, że z uwagi na fakt, iż powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 14 lipca 2014 r. (Dz. U. poz. 926), wszedł on w życie z dniem 15 stycznia 2016 r. W związku z tym przedmiotowa skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji, jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją. Możliwość taka jest ujęta, jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Niewątpliwie wolą ustrojodawcy było, aby sprawa rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była ponownie załatwiona bez niekonstytucyjnego przepisu. Rodzi to prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów obowiązujących przed wydaniem orzeczenia Trybunału stwierdzającego taką okoliczność (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 5/03, OTK ZU 2003, nr 6, poz. 50; z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. Zasady i tryb wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego określa art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu (art. 272 § 2 P.p.s.a.). Dla określenia momentu, od którego można występować ze skargą o wznowienie, istotne jest określenie wejścia w życie orzeczenia o niekonstytucyjności. Kluczowe znaczenie dla określenia tego momentu ma art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP, zgodnie z którym: "[...] orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego". Pierwsza część przytoczonego przepisu wskazuje explicite, że momentem wejścia w życie orzeczenia jest jego ogłoszenie. Biorąc pod uwagę, że w art. 190 ust. 2 Konstytucji wyrażenie "ogłoszenie orzeczenia" oznacza jego ogłoszenie w odpowiednim organie urzędowym, należy przyjąć, że również o "ogłoszeniu" w tym znaczeniu jest mowa w art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Ogłoszenie orzeczenia w odpowiednim dzienniku urzędowym stanowi warunek konieczny jego wejścia w życie. Druga część tego przepisu może być rozumiana w oderwaniu od pierwszej części, jako samodzielna norma przyznającą Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencję do określenia innego niż dzień ogłoszenia wyroku terminu utraty mocy niekonstytucyjnej regulacji. Przepis ten może być też interpretowany jako wyjątek od zasady, zgodnie z którym, w sytuacji gdy Trybunał skorzysta z kompetencji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia orzeczenia w dzienniku urzędowym, orzeczenie wchodzi w życie dopiero z momentem upływu tego wyznaczonego przez Trybunał terminu. Z woli ustrojodawcy zasadą jest, że orzeczenia TK wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak gdy Trybunał skorzysta z kompetencji do określenia innego terminu mocy obowiązującej niekonstytucyjnej regulacji, orzeczenie wchodzi w życie dopiero z upływem tego terminu. Niewątpliwie "wejście w życie" orzeczenia o niekonstytucyjności jest zdarzeniem powodującym utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego, to z tym momentem orzeczenie zaczyna wywierać skutki prawne polegające przede wszystkim na określonej modyfikacji systemu obowiązującego prawa. W sprawie istotne jest to, że w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem A. W. i A. W. oznacza to odroczenie utraty mocy obowiązującej postanowień art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, do dnia 15 stycznia 2016 r. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Wynika zatem, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku: "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych przyczyn wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian. Orzeczenie z odroczeniem terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu stanowi wyraz powściągliwości Trybunału. Stwierdza on istnienie niekonstytucyjności, dając prawodawcy czas na dostosowanie systemu prawnego do wymagań konstytucyjnych. Na czas odroczenia wadliwy akt pozostaje w systemie prawnym mimo, że jest konstytucyjnie wadliwy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowane jest stanowisko, że w razie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna, dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (art. 190 ust. 4 w związku z ust. 3 Konstytucji) wystąpi dopiero z upływem terminu odroczenia, jeżeli ustawodawca wcześniej nie zmieni lub nie uchyli danego przepisu (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt P 49/13 oraz w przywołanych w tym wyroku wyrokach: z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29; z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007 poz. 108; z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12; z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt P 17/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 14). Jeżeli ustawodawca zmieni prawo w okresie przed końcem upływu terminu odroczenia, wówczas zmiana ta genetycznie ma swoje źródło nie w derogacji trybunalskiej, lecz w derogacji dokonanej przez ustawodawcę. To z kolei powoduje, że wyłączone jest stosowanie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem przed upływem osiemnastomiesięcznego terminu utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842), ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) wyeliminowano z porządku prawnego treść przepisów, które na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utraciły cechę domniemania konstytucyjności. Na mocy art. 29 pkt 11 wskazanej ustawy art. 88 – 90 otrzymały nowe brzmienie. Wskazana zmiana przepisów dokonana przez ustawodawcę wykluczyła zatem możliwość wznawiania postępowań w sprawach rozstrzygniętych na podstawie zdergowanych norm prawnych. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1168/10 uznać należało za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 280 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.