II OSK 1168/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1344/09 w sprawie ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej usunięcia bez zezwolenia drzewa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1344/09 oddalił skargę A. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy wymierzył skarżącym — właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie administracyjną karę pieniężną w wysokości 46.311,54 zł, za usunięcie bez zezwolenia sosny zwyczajnej. Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 31 października 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1824/07, skargę odrzucił. Następnie skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wraz ze skargą. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2475/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi, a postanowieniem z dnia 18 lutego 2008 r. - odrzucił skargę. Pismem z dnia 13 października 2008 r. skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., złożyli wniosek do Prezydenta m, st. Warszawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powyższy wniosek o wznowienie postępowania przekazany został - zgodnie z właściwością - do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 147 k.p.a. wznowiło postępowanie w niniejszej sprawie następnie zaś decyzją z dnia 19 lutego 2009 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłanka określona w pkt 5 tego przepisu, na którą powołują się skarżący, Z tego względu brak było podstaw do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2009 r. Organ zauważył, że istotnie ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od pobierania opłat za usuwanie drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Dotyczy to jednak usuwania drzew, na które uzyskano uprzednio zezwolenie. Natomiast żaden przepis nie stanowi o zaniechaniu nałożenia kary pieniężnej za usunięcie takich drzew bez zezwolenia. Nawet w przypadku drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia, należy wystąpić z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na ich usunięcie. Pismem z dnia 21 lipca 2009 r. skarżący wnieśli skargę do Sądu na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu orzekającego, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, w szczególności przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wskazał, że twierdzenia skarżących dotyczące stanu innych drzew rosnących na nieruchomości skarżących oraz w sąsiedztwie tej nieruchomości nie mają istotnego znaczenia dla sprawy w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Nie mogły one w żaden sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu zwykłym, tj. spowodować by organy orzekające w sprawie usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia odstąpiły od wymierzenia kary pieniężnej Skarżącym. Wbrew stanowisku skarżących "fakt, że inne drzewa znajdujące się na ich posesji lub w jej sąsiedztwie również były chore i stare, zagrażały życiu, zdrowiu i mieniu, a pomimo ich zdrowego wyglądu - były w kiepskim stanie i każdy podmuch wiatru mógł spowodować i powodował ich nagłe przewrócenie (...)" nie stanowi - jak zasadnie uznał organ orzekający - nowej okoliczności faktycznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającej uchylenie - objętej wnioskiem o wznowienie postępowania - decyzji ostatecznej. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko Kolegium, iż zarówno stan drzewa powalonego w dniu 16 września 2008 r. - znajdującego się poza posesją skarżących, jak i innych drzew, na które powołują się skarżący, pozostaje obojętny dla oceny stanu zdrowia drzewa usuniętego przez skarżących bez wymaganego prawem zezwolenia. Z kolei dowód z fotografii ww. drzewa powalonego w dniu 16 września 2008 r., rosnącego poza terenem nieruchomości stanowiącej własność skarżących, nie istniał w dacie wydania decyzji Kolegium z dnia 1 sierpnia 2007 r., tym samym nie może być uznany za nowy dowód, o którym mowa wart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd nie podzielił interpretacji art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., nr 92, poz. 880 ze zm.) zaprezentowanej w skardze, tym samym zarzut podniesiony w skardze w odnośnym zakresie jest -zdaniem Sądu - nieuzasadniony. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na odstąpienie od pobierania opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1 i nast. powołanej wyżej ustawy, za udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że stanowi on upoważnienie do odstępowania od wymierzania kar pieniężnych za usunięcie drzewa bez zezwolenia przewidzianych w art. 88 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy. Trafnie organ orzekający zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet w odniesieniu do drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi oraz mienia należy wystąpić o wydanie zezwolenia na ich usunięcie. W obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów, które pozwalałyby organom na odstępowanie od nakładania (obligatoryjnych) kar pieniężnych za usunięcie drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia. Istnieje jednak możliwość ubiegania się o rozłożenie wymierzonej kary na raty w trybie art. 88 ust. 7 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podniesione w związku z zarzutem braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia "stanu" drzewa, które usunięte zostało przez skarżących bez wymaganego prawem zezwolenia na podstawie "stanu" innych drzew znajdujących się na nieruchomości oraz drzewa, które uległo powaleniu w dniu 16 września 2008 r. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a. o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku A. W. i A. W. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. podczas, gdy Sąd obowiązany był decyzję uchylić, z uwagi na fakt, że została wydana z naruszeniem licznych przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przeprowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze drugiego etapu (stadia) postępowania wznowieniowego polegającego na nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie oraz poprzez niewyczerpujące rozstrzygnięcie i uzasadnienie postanowienia w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie; Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ nakłada karę pieniężną również wówczas, kiedy usunięcie drzewa bez zezwolenia organu nastąpi nawet wówczas kiedy zagraża ono bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych; Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., podczas gdy Sąd obowiązany był decyzję uchylić, z uwagi na fakt, że została wydana z naruszeniem licznych przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy. SKO rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób błędny zinterpretowało i zastosowało art. art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., których to uchybień nie dostrzegł Sąd I instancji. Wprawdzie skarżący podzielają szeroko przywołane przez SKO i WSA stanowisko doktryny prawa i orzecznictwa, z którego jasno wynika, iż postępowanie w sprawie wznowienia innego postępowania dzieli się na dwa stadia (etapy). W pierwszym etapie bada się jedynie zagadnienia formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, natomiast w drugim etapie - zwanym właściwym lub wyjaśniającym - organ rozpoznaje i bada zaistnienie przesłanek wznowienia oraz zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo takiego właśnie (prawidłowego) rozumienia etapów wznowienia postępowania, w zasadzie ograniczyło się jedynie do podania prawnej struktury postępowania o wznowienie, popartej licznym orzecznictwem i komentarzami, jednakże nie rozpoznano zgodnie z tym podziałem drugiego stadium (etapu) - tj. nie przystąpiło nawet do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Uchybienia tego nie dostrzegł również Wojewódzki Sąd Administracyjny, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ograniczono się jedynie do sformułowania, że w wyniku dokonanej analizy akt sprawy, nie stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy wznowienia wskazane wart. 145 § 1 k.p.a. Uzasadnienie nie wskazuje, dlaczego właśnie SKO stanęło na takim stanowisku. Podczas, gdy skarżący precyzyjnie wskazywali, że nowymi okolicznościami nieznanymi organowi w dniu wydania decyzji, a uzasadniającymi wznowienie postępowania jest fakt, że inne drzewa znajdujące się na posesji do nich należącej lub w jej sąsiedztwie również były chore i stare, a także zagrażały życiu, zdrowiu i mieniu. Pomimo ich pozornie zdrowego wyglądu - były w kiepskim stanie i każdy podmuch wiatru mógł spowodować i powodował ich nagłe przewrócenie i zawalenie, a co za tym idzie sprowadzał istotne niebezpieczeństwo. Nowym dowodem potwierdzającym istnienie w dniu zdarzenia okoliczności nieuwzględnionych przez organ były zdjęcia wykonane przez skarżących tuż po zawaleniu się kolejnego drzewa w dniu 16 września 2008 r. Wynikający z art. 149 § 2 k.p.a. obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy obejmuje obligatoryjnie obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Implikuje to po stornie organu obowiązek wyczerpującego, zgodnego z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Taki też charakter ma mieć przecież wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uregulowany w art. 127 § 3 k.p.a. Organ powinien zatem dążyć do prawdy obiektywnej, tak aby ustalić stan sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy potraktować ustalenia faktyczne dokonane zarówno w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, ale również w oparciu o aprioryczne założenia organu niepoparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają jedynie ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób określony w art. 77 § 1 k.p.a. , co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie te kryteria nie zostały przez SKO zachowane. Jedną z najistotniejszych kwestii w postępowaniu dowodowym winno być wskazanie i wykazanie stopnia zagrożenia jakie powoduje drzewo. Stan zdrowia drzewa, które zawaliło się 16 września 2008 r. nie był i nie mógł być znany Kolegium, w dniu rozstrzygania pierwotnie w przedmiotowej sprawie, tj. w dniu 1 sierpnia 2007 r. Jednakże okoliczność ta była jedynie podstawą do poparcia twierdzeń skarżących, że również drzewo za wycięcie, którego skarżący zostali ukarani również było w bardzo złym stanie i zagrażało życiu i zdrowiu wielu osób. Nie można zatem przyjmować, że stan przewróconego w dniu 16 września 2008 r. drzewa, jak i innych drzew znajdujących się w sąsiedztwie posesji Państwa W. był obojętny w przedmiotowej sprawie, skoro organ nie ustalił żadnym środkiem dowodowym jaki był stan drzewa rzekomo niezgodnie z prawem wyciętego. W zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, podniesiono że zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Przepis ten ma na celu zapewnienie ochrony zarówno osobom (mieniu), które są zagrożone nagłym i niespodziewanym upadkiem drzewa, jak również osobom, które działając w celu uchylenia nagłego niebezpieczeństwa wycinają drzewa. Należy podkreślić, że skarżący są ludźmi praworządnymi, nigdy nie naruszającymi powszechnie obowiązujących reguł porządku prawnego. Skarżący wiedzieli też zapewne o konieczności uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa. Jednakże w ocenie skarżących ryzyko zawalenia się drzewa było zbyt duże i zbyt prawdopodobne, aby skarżący mogli sobie pozwolić na administracyjny czas (tok) załatwienia i oczekiwania na wydanie zezwolenia. Słuszność takiego stanowiska potwierdziło nagłe i niespodziewane runięcie kolejnego drzewa w otoczeniu poprzedniego. Tym bardziej, że runięcie drzewa z dnia 16 września 2008 r. nie było nawet sygnalizowane. Było zjawiskiem nagłym i niespodziewanym. Specyfika zjawisk przyrodniczych musi zatem zostać w przedmiotowej sprawie uwzględniona, albowiem są to zjawiska nieprzewidywalne i dynamiczne, a ratio legis przywołanego przepisu jest ochrona obywateli przed takimi właśnie zjawiskami. Wskazać należy, że przesłanka "istnienia zagrożenia" opisana w art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody jest pojęciem niedookreślonym. W każdym przypadku powinno być rozpatrywana indywidualnie, dokładnie oraz w sposób staranny i rzeczowy. Cytowany przepis stanowi zatem wyjątek, tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było ustalić, czy zagrożenie runięcia drzewa miało charakter rzeczywisty, czy jedynie hipotetyczny, czego Kolegium nie uczyniło. Tymczasem na działce skarżących, jak i na działce sąsiadującej z nią znajduje się budynki mieszkalne, które usytuowane są w zasięgu drzewa. W przypadku runięcia sosny budynki te na pewno uległyby uszkodzeniu. A zatem osoby znajdujące się na terenie tychże nieruchomości były narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia. Drzewo sprawiało bowiem stan niewątpliwego zagrożenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 z późn. zm.) stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten nie przewiduje żadnego wyjątku umożliwiającego odstąpienie od wymierzenia kary ze względu na motywy usunięcia drzewa lub krzewu. Powołany przepis ma charakter kategoryczny – w każdym przypadku ujawnienia faktu usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83 tej samej ustawy winno nastąpić wymierzenie kary pieniężnej. Okoliczność podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, iż wycięte drzewo było chore i groziło zawaleniem, podobnie jak drzewo, które zwaliło się na działkę skarżących w dniu 16 grudnia 2008 r. nie ma i nie może mieć żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoimi decyzjami odmówiło wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stan usuniętego bez wymaganego zezwolenia drzewa, za usunięcie, którego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wymierzył skarżącym karę pieniężną, nie miał i nie mógł mieć najmniejszego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji wymierzającej ową karę. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, iż okoliczność, że drzewo zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w obiektach budowlanych może mieć jedynie znaczenie w sytuacji wydawania zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, bowiem na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, w takiej sytuacji za usunięcie drzewa nie pobiera się opłat określonych w przepisach art. 84 i 85 tej samej ustawy. Regulacja ta nie ma jednak żadnego zastosowania w odniesieniu do sytuacji, w której usunięto drzewo bez zezwolenia. Biorąc pod uwagę wyżej podniesione okoliczności należy uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Skoro zaskarżona decyzja była prawidłowa Sąd I instancji zasadnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, nie mógł więc zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Kierowanie pod adresem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zarzutów naruszenia art. 151 § 1 w z art. 149 § 2 oraz art. 127 § 3 p.p.s.a. w zakresie nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego odnośnie stanu drzewa, które się zawaliło i stopnia czynionego przez nie zagrożenia, jest całkowicie chybione. Analiza art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody została przeprowadzona wcześniej. Nie można z niej wyprowadzić wniosku, że ewentualne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia wynikające ze stanu drzewa, zwalnia właściciela nieruchomości z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, a w przypadku takiego usunięcia bez zezwolenia – umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 88 i 89 ustawy o ochronie przyrody. Z wyżej podniesionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji