I OSK 131/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Monika Myślak – Kordjak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 658/09 w sprawie ze skargi E. G.-C. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia z dniem 1 września 2006 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 658/09 oddalił skargę E. G. – C. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia z dniem 1 września 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (bez numeru) Komendant - Rektor Szkoły Głównej Służby Pożarniczej w W., na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 167, poz. 1189 ze zm.), przyznał E. G. – C. z dniem 1 września 2006 r. uposażenie w wysokości 3022,80 zł, na które składa się: uposażenie według grupy 14 w kwocie 2020,00 zł, z tytułu wysługi lat (14% - wzrastający z dniem 1 stycznia 2007 r.) w kwocie 282,80 zł i dodatek za posiadany stopień służbowy w kwocie 720 zł. W odwołaniu z dnia 22 stycznia 2009 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19 i art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że nie istnieje organ oznaczony jak w zaskarżonej decyzji: "Główna Służby Pożarniczej w Warszawie", zarzuciła nieważność decyzji z uwagi na to, że Z. B., która podpisała decyzję, nie jest Rektorem _ Komendantem Szkoły Głównej Służby Pożarniczej zgodnie z art. 127 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), bowiem jej kadencja upłynęła z dniem 31 stycznia 2008 r., a także wobec przekroczenia wieku 70 lat. Wskazała, że w dniu wydania decyzji nie pełniła służby w Szkole, ale w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, a w tej sytuacji Komendant - Rektor Szkoły Głównej Służby Pożarniczej nie mógł wydać wobec niej zaskarżonej decyzji. Decyzja poza tym działa wstecz. W decyzji nie naliczono dodatku służbowego, jest ona pozbawiona uzasadnienia oraz pouczenia o prawie odwołania. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja nie posiada żadnego uzasadnienia, w związku z czym nie wiadomo, czym organ pierwszej instancji kierował się przy jej wydaniu. Organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważenia przez organ pierwszej instancji, czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość przyznania uposażenia z datą wsteczną, na podstawie nieobowiązującego już przepisu prawnego, a przede wszystkim, czy w ogóle istnieje potrzeba wydawania decyzji w tym przedmiocie, skoro sądy administracyjne uchyliły wszystkie uprzednie decyzje o mianowaniu na inne stanowisko i w konsekwencji skarżąca nie utraciła poprzedniego stanowiska. Ponadto w świetle obowiązujących przepisów budzi wątpliwości ustalenie dodatku służbowego w stawce zerowej, bowiem nie przewiduje się pozbawienia strażaka tego dodatku w całości. W takim stanie sprawy organ odwoławczy nie jest w stanie uzasadnić rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, nawet po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego. E. G. – C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję ostateczną, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 § 2 i art. 156 § 1 K.p.a. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie ustosunkował się do kwestii właściwości organu w zakresie braku umocowania Z.B. do zajmowania stanowiska rektora oraz do faktu, że w czasie wydania decyzji skarżąca nie pełniła już służby w Szkole Głównej Służby Pożarniczej w Warszawie. Skoro zaś organ nie odniósł się do powyższych uchybień stanowiących rażące naruszenia prawa, to nie mógł skierować sprawy do organu pierwszej instancji celem merytorycznego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że Szkoła Główna Służby Pożarniczej jest uczelnią służb państwowych (§ 1 ust. 2 Statutu Szkoły), której rektorem - stosownie do art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), jest funkcjonariusz wyznaczony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych spośród funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej i nie jest to organ kadencyjny pochodzący z wyboru, lecz pełni on swoje obowiązki w stosunku służbowym (nie w stosunku pracy) na podstawie aktu ministra spraw wewnętrznych i administracji o wyznaczeniu na stanowisko. Z. B. została wyznaczona na stanowisko Rektora - Komendanta aktem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2006 r. i do dnia dzisiejszego nie została z tego stanowiska odwołana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w zaskarżonej decyzji słusznie zauważył, że decyzja Komendanta - Rektora Szkoły Głównej Służby Pożarniczej w Warszawie z dnia 23 grudnia 2008 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia co powoduje, że nie są znane motywy jej wydania jak również powody wydania jej na podstawie nieobowiązujących przepisów. Sąd przyznał rację organowi drugiej instancji, że nie sposób decyzji uzasadnić w postępowaniu odwoławczym, nawet po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego. Wobec powyższego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. było zasadne, bowiem w postępowaniu odwoławczym zaistniały wątpliwości zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego, których nie da się uzupełnić w drodze dodatkowego postępowania dowodowego. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji rażącego naruszenia prawa, a nieustosunkowanie się do zarzutów dotyczących właściwości organu pierwszej instancji uznał za nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia zważywszy, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę na nowo, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać swoją właściwość zgodnie z art. 19 K.p.a. Na marginesie Sąd dodał, że w wyniku zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji wydał już nową decyzję, która przeszła tok instancji i stała się przedmiotem ponownej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. G. – C., reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) w zw. z art. 127 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) polegające na pominięciu w zaskarżonym wyroku kwestii umocowania organu pierwszej instancji do wydawania decyzji administracyjnych przez osobę, która z mocy prawa nie powinna piastować funkcji organu wobec osiągnięcia wieku określonego w ustawie, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej polegające na pominięciu w wydanym wyroku kwestii wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w stosunku do strażaka, który nie pełnił służby w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, 3) naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 141 § 4 tej ustawy, polegające na ograniczeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wskazania, że uchylenie decyzji przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie narusza prawa, a wydana w tej sprawie nowa decyzja, która przeszła tok instancji stała się przedmiotem ponownej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazując na te zarzuty E. G. – C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w uzasadnieniu wyroku, poprzestając na przytoczeniu stanowiska organu odwoławczego, nie odniósł się do tego, że osoba piastująca funkcje organu jednoosobowego uczelni w dacie wydawania decyzji miała ukończone 70 lat, a upływ kadencji na stanowisku rektora upłynął dnia 31 stycznia 2008 r. Ponadto naruszony został art. 28a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowiący, że strażak pełni służbę w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, co oznacza, że organ nie mógł wydać wobec skarżącej decyzji dotyczącej przyznania wynagrodzenia od dnia 1 stycznia 2006 r., ponieważ skarżąca nie pełniła służby w jednostce organizacyjnej, w której wydana została decyzja. Podniesiono także, iż u podstaw przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe legły negatywna opinia i ustalenia protokołu pokontrolnego. Sąd pominął tę istotną kwestię. Zdaniem skarżącej, stan faktyczny sprawy dawał podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji i umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok, nie był związany granicami skargi, lecz tylko i wyłącznie granicami sprawy administracyjnej będącej jej przedmiotem. Sąd pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty, które wskazywały na uchybienia popełnione przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu wynagrodzenia z datą wsteczną, jak i to, że upłynął okres kadencji organu, który wydawał decyzję. Przewodniczący może zamknąć rozprawę tylko w przypadku, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Prowadząc postępowanie, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ocena właściwości organu i pełnienia służby w określonej jednostce nie przedłużyłaby postępowania sądowego. Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podzielającym stanowisko organu, że zarzuty skarżącej nie mają związku z zaskarżoną decyzją. Brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącej wskazujących na wady wydanych decyzji nie spełnia warunku "kontroli zgodności z prawem materialnym obowiązującym w dacie wydania decyzji", co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. Wobec tego, że w niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą. Zarzut ten nie jest trafny. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy treści, jakie musi zawierać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogom tym nie uchybia; zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza treści uzasadnienia w żadnym razie nie potwierdza zarzutu, że ograniczone ono zostało do stwierdzenia, iż "uchylenie decyzji przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie narusza prawa, a wydana w tej sprawie nowa decyzja, która przeszła tok instancji stała się przedmiotem ponownej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok przede wszystkim wskazał, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oparte na przepisie art. 138 § 2 K.p.a., jest prawidłowe z tej przyczyny, że brak jakiegokolwiek uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji uniemożliwił merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i że tej przeszkody nie usunęłoby nawet przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego przez ten organ. Stwierdzenie poważnych wątpliwości co do stanu faktycznego jak i co do stanu prawnego upoważniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczona argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku spełnia wymagania art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie jest zaś wadą kwestionowanego uzasadnienia nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącej dotyczących braku właściwości Komendanta - Rektora Szkoły Głównej Służby Pożarniczej w Warszawie do wydania decyzji w sprawie uposażenia skarżącej, jak również upoważnienia osoby, która w imieniu ww. organu podpisała decyzję. Kwestie te nie mieściły się w granicach sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przedmiotem sprawy było bowiem zagadnienie procesowe, a mianowicie zasadność zastosowania przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygając w tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że podniesione przez skarżącą kwestie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Przechodząc z kolei do oceny podstawy kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego wskazać należy, że w świetle treści art. 176 P.p.s.a., przedmiotem oceny sądu odwoławczego może być tylko zarzut, który oprócz wskazania naruszonego przepisu zawiera uzasadnienie, tj. wyjaśnienie, na czym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - polega zarzucane naruszenie. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, wobec czego zarzut ten musiał pozostać poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za nieuzasadniony natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 127 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 28a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Jak to już wyjaśniono, przedmiotem sądowej kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była decyzja kasacyjna Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, orzekającego jako organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rolą sądu administracyjnego dokonującego kontroli decyzji kasacyjnej jest ocena, czy organ odwoławczy nie naruszył określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących dopuszczalność odstąpienia od rozpoznania istoty sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było więc zagadnienie procesowe, a nie materialnoprawne. W granicach rozpoznawanej sprawy Sąd nie był zobowiązany do oceny, czy osoba, która w przedmiotowej sprawie podpisała decyzję w pierwszej instancji, posiadała nadal umocowanie do pełnienia funkcji Komendanta - Rektora Szkoły Głównej Służby Pożarniczej w Warszawie. W granicach sprawy sądowej nie mieściła się również kwestia możliwości rozstrzygania o uposażeniu skarżącej za okres wsteczny i to w czasie, gdy nie pełniła ona już służby w Szkole Głównej Służby Pożarniczej w Warszawie. Skoro więc wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji nie stosował, ani nie dokonywał ich wykładni, zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł być uwzględniony. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.